港英殖民地年代的政治神话当中，虽然没有民主，但仍然有不少重要支柱，支撑其有效管治。当中包括了公务员制度、积极不干预的的自由经济政策，以及法治。近年，前两者已面对极大冲击，其制度的完整性及影响力早已被削弱。在香港的行政主导（Executive-led）制度下，特首要成为“超然”存在的最大、亦是最后的障碍，就只剩下法治。这个香港管治的最后堡垒，最近面对风雨飘摇的局面，受尽过住极之罕见的批评和谩骂（“警察拉人，法官放人”等口号不绝于耳，亦有亲建制团体多次到法庭门外示威，公然质疑法院裁决），实有岌岌可危之势。
当中国对香港的干预越来越大，当香港越来越像中国的时候，法治面临越来越大的冲击，是完全可以理解和预期的事。中国政治完全不相信制衡，不接受三权分立，视任何对执政者权力的制肘为施政的绊脚石，必须加以铲除。在一本专门分析中国近代管治模式的书──《毛泽东的无形之手》（Mao’s Invisible Hand）中，其中两位作者Sebastian Heilmann和Elizabeth J. Perry提到，司法制度在中国共产党的眼中，只是促进党政策的可随意改变工具（malleable instruments to advance party policies ）。亦即是说，党在法律之上，有“超然”地位，法律在不能制约党的同时，更可随意被党操控，以达至其政策目的。
法治不单追求依法治国
法治是与宪政主义（constitutionalism）息息相关的重要政治概念，两者最重要的目标均是限制国家权力，以保障个人权利和自由。在这个基本原则下，依照接近最理想的法治精神的程度，法律制度可以大约被分成五个不同的层次：无法无天、有法可依、有法必依、以法限权、以法达义。
在“无法无天”的情况下，根本没有法律可言，更遑论法治。而“有法必依”自然比“有法可依”更好，层次更高，但两者依然只是停留在“依法治国”（rule by law）的阶段。法律仍然充当着当权者的管治工具，并非用作限制当权者的权力，以保障国家及个人利益。只有“以法限权”和“以法达义”，才属于真正法治的境界。而“以法达义”比“以法限权”再高一个层次，是因为后者除了限制当权者权力外，更明确地以保障个人权利彰显公义为最终目标。
“依法治国”的层次，和“以法限权”、“以法达义”的境界相距甚远。法律只是被当权者利用作管治工具，来增加自己权力的情况，大家不难想像。举例来说，当权者完全可以通过一条“当权者永远对”的法律，来无限量增大自己的权力。虽然，这例子或较极端，但完全有可能发生。在现实生活里，不少国家确实通过了很多法律来限制个人自由、增加国家权力，香港限制游行及集会权利的《公安条列》便是最佳例子。而目前中国的司法制度发展，也只是停留在“依法治国”的阶段，正如在去年通过的《国家安全法》，便被广泛批评只是用来保障“政权安全”。因此，讽刺地，在国内盲目依照法律治国，反而更可能危害人民的福祉。
香港法治四大先天不足
回归后，在行政主导的管治设计大前提下，香港的法治制度早已先天不足。跟其他三权分立的政治体制相比，香港法治制衡行政机关及特首的能力相当有限，当中起码有四大不足之处：
首先，司法机关最大威力的武器就是司法覆核（judicial review），可以有权裁定特首的决定违反宪法。可惜，因为《基本法》的最终解释权在全国人民代表大会常务委员会（简称人大常委）手上，而特首是由中央委任的，在运作上也越来越倾向是中央在香港的利益代言人。因此，在中央与特首根本是同一阵线下，司法覆核这武器最终也不可能敌得过“人大释法”，制衡特首能力极之有限。
第二，在行政主导下，法官也可能面对自身难保的尴尬局面。根据《基本法》，除了终审法院法官及最高法院首席法官的任免需经立法会同意外，在其他法官的任免上，特首均拥有极大的影响力。虽然在法官的人事决定上，特首必须咨询司法人员推荐委员会的意见，但这个委员会的成员全由特首委任，律政司更是当然成员。长远来说，司法人员任免程序的独立性，及司法机关对特首的制衡能力亦成疑。
第三，律政司本身的中立性及公正性也是一个缺口。在现存制度下，只有律政司才拥有“刑事案件的检控权”这把尚方宝剑。虽然律政司应该大公无私，但他也是透过政治委任产生，不大可能在决定上完全不受政治影响。在过往董建华任特首的年代，便出现过律政司拒绝检控城中富豪的“胡仙案”，轰动一时；在雨伞运动期间，也出现了多宗争议案件，被公众质疑是选择性检控，是政治打压。在这安排下，若政治失衡，律政司及执法机关，包括了警方及廉政公署，不难成为打击政敌的工具。
第四点先天不足，是法院只能处理犯法违规事件，若没有犯法或甚至没有法律可跟随，即使事情极不公义及不合理，法院也束手无策，只能袖手旁观。在这方面，特首便拥有无比的优势，因为他有极大的权力左右什么成为法律。除了任何法律均需最终由他签署才生效外，《基本法》更给予他权力限制立法会的提案。《基本法》第74条规定，立法会议员若要提出涉及公共开支，或政治体制及政府运作的草案前，必先得到特首书面同意。因为任何有实质意义的议案，都一定触及基本法第74条，换句话说，特首对于最终什么成为香港法律，掌有生杀大权。此权力之大，民主国家罕见，难怪香港迟迟未能通过收紧特首收受利益的监管法例。
“非制度化”攻陷法治的危机
香港管治的瓦解，在于政治制度的“非制度化”（deinstitutionalization），即一切再没有制度可言，权力及当权者的欲念均失去制衡，进入人治、谁掌权谁话事的混乱局面。一个深入民心的例子，便是2013年王维基“香港电视”的免费电视牌照申请被否决。申请审核被指最后因“一男子”反对（外界普遍相信是特首的个人决定），便不顾一切程序及理据，不发牌予香港电视。
当行政长官在行政主导的霸气下，先后收服了公务员及立法会，余下的，只有法治这个堡垒。香港法治制度虽然有些先天不足，但仍然较为稳固，能在不涉及中央对《基本法》解释权的香港自治范围内，防止当权者完全任意妄为，支撑着香港管治。然而，在中国的管治模式不断渗入香港下，恐怕这堡垒也有被攻陷的一天！
（香港瓦解论之五）
（黄伟豪，中文大学公共政策研究中心副主任）
参考资料：Heilmann, Sebastian, and Elizabeth J. Perry, eds. (2011) Mao’s Invisble Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China. Cambridge, MA: Harvard University Asia Center.