9月14日周一，苏格兰、威尔士（又译威尔斯）和北爱尔兰的政府领导人举行高峰会，并且签署联合备忘录，联合诉求自决权，脱离与英格兰所组成的联合王国。记者会上，苏格兰首席部长施荣礼（John Swinney）更宣称这场聚会是「关键时刻」，誓言要让今年夏天刚接任的英国首相贝安德（Andy Burnham）「成为联合王国的最后一任首相」。
可想而知，这样的发言引起国际媒体注意。单以台湾为例，一般专注于财经新闻的非凡电视台在报导标题中惊呼「英国分裂危机！威尔斯、苏格兰、北爱喊独立」，将危机描绘为进行中的事实，影音上传YouTube后，三天内观看次数已突破40万次。在政治立场光谱的两端，三立和中天两间媒体的报导标题也不约而同，将英国解体视为迫在眉睫的决定，前者写下「脱欧后座力重创英国经济！苏格兰与北爱等三地盼重返欧盟，英国面临解体与分裂危机」，后者更在画面下方打上耸动文字──「英相坐不住了／三地联手闹脱英」。
但是，一次高峰会，真的能有效推进苏格兰和威尔士的独立进程，或是加速北爱尔兰与爱尔兰共和国统一吗？即使苏格兰、威尔士或北爱人民未来真能举行自决公投，这场高峰会将会是一道值得载入史册的分水岭吗？
答案很可能都是否定的。这次高峰会的联合声明内容，完全并未超出三位首席部长所属政党的长年主张，只是重申既有立场而已。
同时，三个民族主义政党、特别是苏格兰民族党和威尔士党（Plaid Cymru）之间，其实长年都有合作关系。2026年声明唯一的差别是，三位政党领导人此次会面时虽然明确表示是以党职而非公职身分出席，但实际上都顶着首席部长的头衔——这是历史上的第一次，才让这次三方会师更吸引大众目光。
在英国本土，BBC苏格兰政治线记者Lynsey Bews对此事的即时分析，标题非常直接，询问这是否真的是施荣礼所称的「关键时刻」，又或者只是个「拍照机会」。或者如同《卫报》苏格兰记者Patrick Greenfield所指出，这样大张旗鼓的宣示可以帮助苏格兰民族党「转移话题」。在民众对其最新施政计划反应冷淡、党内先前的财务丑闻又重新登上媒体版面的此刻，如此显眼的高峰会能帮助该党「把话题带回他们的最高目标——而且还能再次跟伦敦爆发冲突」，是其最擅长的政治操作。
未改变的民意背景
从政治背景来看，今年5月开始，苏格兰、威尔士加上北爱尔兰的首席部长都由民族主义政党领袖出任，让民族主义派看似气势如虹，也让9月这场高峰会得到较高的关注。但其实，在民意的整体图像上，支持公投的民意近期仍尚未发生根本变化。
首先，苏格兰民族党已经执政近20年，这个世代的领导人本来都是首席部长，并非新颖的现象。对苏格兰民族党而言，问题并不在取得执政权，而在于制造出「不公投就是与苏格兰多数民意为敌」的气势，才更可能迫使伦敦的政府「尊重民意」。然而，近年来独立派和现状派的民意都在半数上下震荡，各有胜负。独立方时常领先，但幅度太小、变动太大，无法取得稳定的优势。即使在中长期未来希望独立的选民当中，也有许多人并未把独立当作优先事项，而更看重经济、医疗等问题，未必希望立即举行公投。
这样的瓶颈也反映在选举结果之上：即使独立方一直都有半数上下选民支持，但主打举行独立公投的苏格兰民族党却始终无法企及相同的得票率。今年5月举行的苏格兰议会大选中，苏格兰民族党仅获得38%的选票，即使加上同样支持独立的苏格兰绿党也仅刚好突破四成。因此苏格兰民族党目前仅是以少数政府之姿执政。
2011年苏格兰民族党曾经单独过半，才让时任英国首相卡梅伦（David Cameron）同意授权公投举行。该次公投中，独立方一度看来有望胜利，但最终仍以45%对55%的不小差距败北。从卡梅伦以降的历任英国首相都主张，当时苏格兰民族党也说那是「一个世代仅有一次」的关键投票，所以不容一再翻案。
至于从未举行独立公投的威尔士则与苏格兰呈现镜像：威尔士党在今年5月选举中首度成为最大党，进而取得执政权，但威尔士独立支持率其实向来更低，单靠独立派选民绝对无法让该党胜选。只不过，工党在时任首相施纪贤（Keir Starmer）领导下民望实在太过低迷，威尔士党成为代表「不满工党，但必须阻止极右翼改革党」的选项，才因此取得执政权。
以今年4月底知名民调机构YouGov执行的选前民调为例，倘若明天就举行威尔士独立公投，表示会投票支持独立的选民比率只有22%，反对的比率则已是过半的55%，剩余的选民尚未决定或表示不会投票。即使在威尔士党的选民当中，也只有刚好过半支持独立——另外的那一半，许多人对威尔斯独立并无兴趣，完全是保守党长年疲弱、改革党来势汹汹、工党又被认为不值得托付下，才流向威尔士党的游离选民。
威尔士党也心知肚明。在更前一回的选举中，威尔士党完全不可能取得执政权，当时的领导人Adam Price以「执政五年内举办独立公投」为政见。但在这一回选举中，面临胜利在望，为避免吓跑无意独立的选民，新任领导人Ap Iorwerth反倒承诺「第一任期不会举办独立公投」，也拒绝提出时间表，实质上已把独立当成「长期」目标。
北爱尔兰则更为特殊。面对该地社群分裂的血腥历史，在1998年的和平协商后，依法一直都必须由两派政党联合执政，在北爱政治语汇中称为权力共享（power-sharing）。在前几回选举中，民族主义的新芬党（Sinn Fein）都以几席之差落后，「屈就」副首席部长的头衔，由认同英国的联合派出任首席部长。直到在2022年大选后，新芬党以两席之差首度成为第一大党，得以首度正副交换，由Michelle O'Neill出任首席部长。
换言之，在2022年选举中，民意也并未发生显著改变：新芬党席次跟2017年大选时同样维持在27席。爱尔兰共和派共35席，还略逊亲英联合派的37席；反倒是并未主打宪政议题的「跨社群」政党席次翻倍成长至17席，民众的政治意志更加暧昧。
从这个角度来看，三党聪明利用了选举结果，让这场高峰会成为「三位首席部长」的会面。但其实，背后的民意尚未发生任何根本的改变。
公投钥匙仍在伦敦手上
何况，从法律现实来说，这场高峰会也不可能产生任何立即的影响。只要细看三党在本周签署的联合备忘录用词，就能看出一些端倪。
在一系列鲜明的政治修辞——「我们岛上的政治地景正在改变」、「动能在我们这一边」——之外，备忘录对于潜在的民族自决公投其实并未给出任何时间表。相反地，关于实际下一步的用词非常模糊。在原则性宣示「西敏政府（指位于伦敦的英国政府）无权阻挡民主；我们的人民将决定自己的未来，关于这项原则，西敏政府也无权予以掏空」之后，他们也只能发起联合呼吁：「我们要求英国政府」针对苏格兰、威尔士和北爱尔兰，开始「筹备、计划和促成宪政变动」。而且就算西敏政府不开始这么做，备忘录中也没有反制计划，甚至没有提示任何条件交换——显然，这不是一份会马上促成「分裂危机」宣言。
因此，不是他们不想多做些什么，而是因为他们没办法多做些什么。
理论上，爱尔兰民族主义者若想要推动公投，其实有一道相对清楚的路径。北爱情况特殊，是因为经历长期血腥冲突后，各方在1998年达成具有法律效力的一系列妥协，其中已包含自决公投条件。英国政府当时承诺，如果英国内阁中的北爱大臣「在任何时候，从他看来，局势显得可能会有多数参与投票者表达『北爱尔兰不应再是联合王国的一部分，而应成为统一的爱尔兰一部分』的愿望」时，就有义务启动公民投票。当然，这个条件有相当的模糊空间，但至少有明确的前进目标。
孙乐欣
只是到目前为止，共和派尚未找到足以有力证明此事的依据。爱尔兰共和派政党的得票一直未有突破性进展，2022年选举结果就是最好的证明。也是在这个背景下，新任英国首相贝安德8月底访问北爱时，就表示北爱公投现在已「off the table」（不是选项）。如同利物浦大学英爱政治教授Jon Tonge接受爱尔兰公共广播访问时所说，这是针对此一敏感议题的严重失言，因为英国政府绝对无权自行决定该选项「已被排除」。但从现实角度来说，贝安德政府在可见的未来内应确实无须考虑这个选项。
至于苏格兰和威尔士，主动权更是完全在伦敦的西敏政府手中。用法律术语来说，这些宪政议题都属于「保留领域」（reserved matters），西敏政府从未放权给苏格兰和威尔士的政府。此外，与北爱不同，法律也并未要求西敏政府在哪些条件下必须准许公投，一切都要回归时任首相的政治决断。
那么，单方举行公投可行吗？在2022年，苏格兰民族党政府有意自行办理「谘询性」的独立公民投票；就算成行，这样的公投也不可能有法律拘束力。即使如此，最高法院五名法官仍一致判决苏格兰议会无权就此立法。他们认定，即使是谘询性的公投都将带来「重要的政治后果」，依然直接涉及主权与宪政问题，所以仍属于「保留领域」，此一判决彻底封阻了苏格兰民族党单方举行任何公投的空间。
于是，苏格兰民族党最有可能成功的路径，都是希望国会大选的结果让工党获得少数执政机会，因而需要寻求苏格兰民族党「关键少数」在议会的支持。他们就能以再度举行独立公投为交换条件——然而，这显然是可遇不可求的情况。
事实上，关于这次高峰会的政治意义，知名政治评论人《金融时报》专栏作家Stephen Bush犀利指出，对于本来就希望缓步推动独立公投的施荣礼来说，举办显眼的「独立高峰会」反倒还有缓兵之计的效果──只要看起来有持续推进，他就能对党内基层交代，不必用更具争议性的方式仓促推动独立。
总而言之，苏格兰和威尔士若想举行任何意义的公投，都必须先想到说服首相的政治施力点——而这个月的联合备忘录反倒再度证明，他们也都还没有找到。
