美国联邦最高法院于2月20日周五以六比三的比数，判决特朗普第二任期至今绝大多数的关税政策违法，未获《国际紧急经济权力法》（IEEPA）授权。六名认定违法的法官中，包含三位自由派以及三位保守派，其中两位是由特朗普于第一任期所任命。不过，绝大多数的现有关税在几个月内仍很可能借尸还魂。特朗普政府将先暂时用另一项法规维系部分关税，并借着几个月的过渡期间「补交作业」，用其他较复杂、条件限制较多的法规重建关税高墙。

因此，从英国、日韩到台湾，已与美国达成协议的各国政府，现实上应该没有太多重新议约的空间。也正是因为「不稳定」和「可能回到原点」，加上就连国内进口商已缴纳的关税如何退还都在未定之天，可能将缠讼许久，所以投资市场在此一判决出炉后反应冷淡，并未出现大涨趋势。

相对地，这则判决的主要意义是在司法和政治的层面。此刻特朗普的关税政策在最高法院失利，部分原因其实是因为他在第一任期「改造法院」太过成功。此次判决做成之后，特朗普在记者会上不只指控六名法官是「受境外利益驱使」、「不忠」、「不爱国」，还特别点名其中由他所任命的两名法官「丢了他们家人的脸」。

然而，观察判决理由不难发现，三名保守派法官之所以做此决定，一大考量是为了守住他们在最高法院的关键胜果；在拜登时期，六位保守派法官过去发展出一项宪政原则，大大限制拜登政府的权力；而到了此刻，其中三位希望保护保守派此一胜果，所以认为自己别无选择，必须以相同的原则节制特朗普的权力。

特朗普政府还可「补交作业」，各国应不敢轻易撕毁既有协议

从经济的角度来说，这个判决未必能真正改变什么。

依照美国宪法，和平时期征税的权力属于国会、而非总统，因此，总统调节关税的权力必须得自国会的授权。但特朗普政府这一年来经常宣称已得到《国际紧急经济权力法》（通常简称IEEPA）授权，因此得以不经调查、单方面对任何国家的任何产业开征关税，税率亦无限制。

而六位法官认为，IEEPA的文字仅授权总统在危机时「管制（…）进口」（regulate…importation），这几个字不足以推论出国会已借此授权总统开征关税，因此判决特朗普依IEEPA开征的关税违法。

IEEPA确实是特朗普最易上手的工具政策之一，相对地，其他的法规工具在程序、时程、税率上有其规范。目前，最高法院判决IEEPA并未授权特朗普政府开征关税，但中长期而言，政府依然可以借由其他的法规工具「补交作业」，补齐相关要求。

曾任美国贸易代表、国安会副顾问的弗罗曼（Michael Froman）评估，其他国家的政府「很可能不敢明确寻求废止协议或重新议约，以免引来特朗普的怒火」，毕竟关税税率「多数最终很可能跟现在的标准差不多」。同理，许多产业代表已经与特朗普达成协议，此刻应会延续。弗罗曼举例，比如各大药厂协议调低售价交换关税优惠，而此刻特朗普政府仍在进行对药物进口的「232条调查」，在该调查收尾后，特朗普政府仍可回头提高药物产业的关税税率。

因此，比如英国商会（British Chambers of Commerce）主责贸易政策的贝恩（William Bain）就表示，这则判决「几乎无助于澄清商业所面对的浑沌局面」。德国执政党内的资深议员也向媒体表示，这则判决「不太可能促成更有秩序、更理性的合作」。

又比如，在台湾，台新新光金控首席经济学家李镇宇也在《财讯》杂志上比喻：「这根本不是关税退场，而是关税武器即将升级前的换弹匣动作」。他警告，「台湾政府、朝野万万不要误判。不要以为IEEPA被否决，我们就可以对美国食言，或对既有承诺打折。这样的风险反而更大。当行政弹性工具被限缩，美国会更倾向启动232或301这种正式程序……到那个阶段，谈判空间会更小，政治成本会更高。」

特朗普政府的Plan B：过渡期和中长期的法律工具

面对不利判决，特朗普政府显然需要卷土重来，但具体而言，特朗普在短期和中长期各有什么政策工具可用？比如弗罗曼提到的「232条调查」，或者李镇宇提到的「301正式程序」，指的究竟是什么？

智库美国外交关系协会（Council on Foreign Relations）资深研究员马纳克（Inu Manak）的专文和财经媒体《彭博社》（Bloomberg）报导皆指出，在近几个月的过渡期内，最可以直接使用的是所谓「122条」权力。事实上，白宫已经火速宣布动用此一法规，对全世界各国持续开征10%、一体适用的关税。总统可以单方面以「贸易失衡」为理由动用此一权力，不需要经过任何程序，但最高税率只能来到15%，且在150天内会自动失效，除非国会决定予以展延。

这意味着，除非国会敢于在11月期中选举前三个月积极赞成特朗普调高关税，否则这只能是这个夏天的短期过渡措施。

接受《华盛顿邮报》采访时，前美国贸易代表办公室律师团队成员柴尔德里斯（Patrick Childress）也评估「122条」是特朗普政府短期内最可能仰赖的法律工具。「因为这让他们能够快速作业，也有调高或调降关税的弹性，又和IEEPA一样是针对个别国家开征关税。」

利用过渡期，特朗普政府可以动员政府各部门依法展开调查，进而启动不同的关税规定。依照马纳克和《彭博社》的整理，至少包含四项法规，其中两条是以产业为单位：「232条」权力授权总统基于国安理由开征关税，且税率并无上限，亦无自动失效的限期，但开征前必须经由商业部调查。与之类似，「201条」权力开征关税的理由是「伤害本国产业」，且依法须经国际贸易委员会正式调查；该条的税率上限是50%，效期四年，但必须从第一年起开始递减。在这两条下，总统可以针对特定产业开征关税，并决定豁免特定国家，但不能以之威胁对某国「所有进口」开征高昂关税。

另外两条法规，可能更符合特朗普政府「针对特定国家」开征关税的需求。「301条」权力授权总统基于「不公平」或「不合理」的贸易作为开征关税，税率同样无上限，效期也可长达四年，但开征前必须经由贸易代表调查。目前，美国政府仅在面对中国时曾动用此一条文，但特朗普政府屡屡主张欧盟、英国对数位产业的管制构成不合理限制，或主张各国对美国肉品设有不公平壁垒，因此也不无扩张的可能。

与之类似，特朗普政府也可能动用百年前的「338条」权力，而且该条甚至未设有预先调查的程序规定，理论上可以随时使用。不过，这个条文授权的最高税率「仅」有50%，且由于法规陈旧且从未真正动用，所以法律上不确定性较高，特朗普政府截至目前为止并未透露可能使用此一法规。

判决的真正意义：三名保守派法官坚守先前胜果

相较于经济贸易层面，这个判决的主要意义其实在于司法政治层面。

判决涉及的法律问题其实相对单纯。依照宪法，和平时期总统调节关税的权力必须得自国会的授权，这点就连白宫也不争执。所以法律上的问题仅仅在于：特朗普政府是否可以宣称，国会已经借IEEPA授予其开征关税的权力？对三名保守派法官来说，要他们用这么宽松的方式诠释「管制进口」这几个字，形同要求他们拆毁自己在拜登时期为保守派奠定的「重大问题判准」（Major Questions Doctrine）。

去年七月，端传媒的分析文章已介绍这项判准，并说明其在关税问题上为何很可能成为关键。如该文所述，最高法院要求拜登政府在面对「经济或政治上的重要问题」时，行政部门的行动必须得到法条文字的明确授权，而不能仰赖「有歧义」的文字。比如，拜登政府曾利用避免传染病扩散的法规，在疫情期间禁止房东驱离租客；援用空气污染的法规，管制发电厂的温室气体排放；乃至引用管制工作场所内有害物质的相关规定，在疫情期间要求雇主提供快速筛检。

当年这些政策通通都被保守派法官打回票：即使法规文字已授权政府管制污染气体排放等，但法官们认为，由于防疫、能源的决定「正受到广泛辩论」，而法律又没有明确授权行政机关采行「要求雇主实施筛检」、「关闭电厂」等手段，所以不能这样运用既有法规。

面对此次关税问题，如同主笔判决的首席大法官罗伯茨（John Roberts，台译罗伯兹）所说：「政府也承认——甚至说是夸耀——依照IEEPA征收的关税将带来惊人的经济和政治后果」，「这样的利害关系之大，让其他重大问题相形见绌」。

三位保守派法官的意思很清楚：如果连基于防疫考量禁止房东驱离租客、要求雇主实施快筛等等都是「重大问题」，现在总统自己宣称「我们国家是富裕还是贫穷」都取决于关税，却要回过头来说关税不属于「重大问题」，根本说不过去。

三位自由派法官则维持立场一贯，持续反对「重大问题判准」。他们认为，根本不需要用到这么严格的标准，只需用「通常的法律解释方法就能得到相同的结果」。在自由派法官卡根（Elena Kagan）负责主笔的协同意见书中，他们其实同意三位保守派同僚对于法条文字的其他观察：美国法规里有数百次提及「管制」，但就连政府也讲不出来，其他法规里还有哪一条的「管制」包含授权课税；在其他涉及关税或其他课税的法规里，国会都明确使用「税」、「关税」、「附加费用」等词汇，还会外加明确的程序性规范；在许多法规里，国会同时授予「管制」和「课税」的权力，而法条文字都将两者分别明列。

由此可知，国会显然无意借IEEPA授权开征关税——这样的解释，根本不需要用到所谓「重大问题判准」的严格要求，只要知道美国法律中「征税」的权力必须独立看待、不可能被「管制」一词涵盖即可。

剩余三位保守派、包含一位特朗普任命的卡瓦诺（Brett Kavanaugh）法官论理就更为迂回。他们仍想保留当年用以限制拜登的「重大问题判准」，却试图为特朗普的关税政策找到例外的理由。他们的论理在保守派法官戈萨奇（Neil Gorsuch）提出的协同意见书中被逐点反驳：「涉及外交」不能作为「重大问题判准」的例外，不然当年拜登的「因应气候变迁全球危机」、「防治全球传染病」也都能说是涉及外交。至于「关税是总统长期享有的权力」也不能让关税成为该判准的例外，因为国会自立宪以来都先将关税政策订定的权力握在手中，再决定于不同情况下该如何授权。的确，尼克逊总统在1971年确实曾引用类似法规开征关税，但这是半世纪以来的唯一案例，且最高法院并未认可其合法性，不能以之为权威解释。

从司法的角度来说，这是特朗普政府重要的挫败，是保守派三位法官将「巩固胜果」的原则考量置于个案的政治考量之上，也意味着，特朗普政府未来在法院可能再次因类似的理由受挫。

接下来，包含特朗普是否有权开除联准会成员，以及是否有权收紧宪法明文规定的「出生地公民原则」，这些关于总统权限的议题也都将是重要的战场，保守派法官的内部歧见将再度成为关键。