评论｜法国退休金改革为何是死局？马克龙犯了什麽错？

（洪颢庭，ITSS Verona及香港国际问题研究所研究员）

法国总理博尔内（Elisabeth Borne）于2023年1月10公布法国总统马克龙（Emmanuel Macron）的退休金制度改革方案。此方案提议将领取退休金的年龄从62岁推迟至64岁。虽然马克龙强调其他民主国家的退休金年龄都比法国高，甚至比拟议的64岁高，但这亦无法帮助马克龙争取民众支持，有民调更显示68%的法国民众均反对马克龙的方案。最终法国连续爆发多波大规模抗议，法国所有的工会更罕见地联合举行大罢工，部份示威者更反其道而行，要求法国降低退休金年龄至60岁。

随着医疗技术进步，人均寿命亦随年递增，不少国家亦因而推迟了退休年龄。目前法国亦面对退休金系统财政压力庞大的问题，故马克龙推行改革方案看似理所当然。然而，法国政治文化向来反对延长退休年龄，马克龙若想通过法案就少不免招来强烈反对。纵然马克龙已决定动用宪法条款，绕过法会通过法案，这亦只会造成更多不满，为其政治生涯蒙上更大污点。

社会保障塑造民族认同

第二次世界大战结束后，于战时负责指导和协调所有法国抵抗运动的“全国抵抗委员会”（National Council of the Resistance）引入了退休金制度，以保证所有劳工及其家人于不能工作时，仍能过上有满足物质生活且充实的人生，并有尊严地结束其生命。这亦将法国打造成一个社会福利国家，并透过高福利维持社会稳定和团结。即使法国国力已大不如前，其强国地位亦已被美苏取代，但至少法国的社会福利体系能保证法国人比起其他欧洲国家国民，有更小机会活于贫穷之下。故此，法国人已视退休保障为其民族特色一部份，他们更为法国比其他国家优越的社会保障系统感到自豪。法国政客更将退休金系统称为“跨世代的团结”（solidarity between the generations），由劳工资助退休人士，改善其退休生活。即使劳工于工作期间需要为系统付出，但至少年老后他们亦能获得高额回报，故劳工和退休人士于战后组成了一个和谐的生态系统，强化法国社会保障体系。

除了为高社会福利自豪，法国人更有着讨厌工作的文化。不少法国人不视工作为生活第一顺位，倾向追求生活平衡，他们在茶余饭后亦会尽量避免讨论工作。法国社会主义思想家拉法格（Paul Lafargue）早于1880年出版《懒惰的权利》（Le Droit à la Paresse）一书，批评资本主义社会将工作奉为宗教般，并主张每天只工作三小时。法国亦于2017年颁布离线权法例，容许员人毋须于下班后回复主管讯息，进一步保证生活及工作的界线清晰。其次，法国人常以工作负担多少衡量社会进步，并视退休为童年及成年期之后的另一人生阶段，甚至是真正生活的开始，故退休生活对法国人而言相当重要。再者，不少研究亦显示法国工作环境及工作关系皆随时间过去及全球经济竞争日趋激烈而逐渐恶化，法国人亦有感工作压力增加，对工作的厌倦亦令法国人渴望尽早退休，故讨厌工作的文化得以屹立不倒。

退休金财政面临崩溃 持续性难以令人安心

然而，退休金系统却会为政府造成庞大财政负担。法国民众一方面想延续现时的退休保障体系，另一方面又不愿意牺牲退休金，或缴交更多摊提金，以维持退休金系统的平衡。

现时退休金制度架构相当复杂，共有42种退休管理制度。简单而言，退休金体系主要有三大支柱：国家退休金，强制性补充退休金和自愿性私人退休金。法国人工作需要缴交保费支持退休金，但同时法国人亦可领取国家退休金及自行购买保单。

退休金系统于二战结束后成立，当时医疗系统及生活环境均不如现代，故较少人能活至退休领取援助，更遑论多年领取退休金。在二战结束后的数年，法国仅有三分之一的人口能活至退休，而平均领取退休金的年份亦只有三年。然而，现代人人均寿命大大增加，故人们领取退休金的年份亦比当初长。这亦令高福利系统难以于不改革的前提下，于二十一世纪继续实施。

再者，二战的结束亦引发了战后婴儿潮，而当年的婴儿如今亦已经退休。目前法国有四分之一的人口均已退休，故法国需要支付大量金额予支持退休金系统。但与此同时，法国却于二十一世纪面临少子化问题，2000年，退休金领取者与劳工的比例为2.1，这数字于2020年降至1.7人，并预计将于2070年降至1.3人，故退休金负担将会日渐增大。

除了人口结构转变，法国的经济危机亦令退休金问题渐趋严重。二战结束后欧洲经历急速经济复苏，当时民众亦处于充分就业状态，劳动力充足，退休人口又较少，故退休金系统负荷不大。然而，自1980年代起，法国失业率大增。后来2008金融海啸更为法国经济蒙上一道阴影，2012至2014年的国民生产总值每年增长不到0.5%，收入增长停滞不前。虽然法国经济于2020年疫情爆发期间展现韧性，2021年经济增长达到历史性的7%，但俄乌战争于2022年爆发，令法国再面临另一场经济考验。这亦令退休劳工变得更为依赖退休金。

现时法国每年的退休金支出更高达2,790亿欧元，占全国生产总值的14%，为全球退休金负担最沉重的国家之一。法国退休金的负担亦使法国财政赤字日益增加。根据法国退休指导委员会（COR）报告，退休金系统在未来25年将平均处于赤字状态，而法国经济财政部长勒梅尔（Bruno Le Maire）更指出若法国不推行任何改革，到 2030 年退休金体系的赤字将会达到 135 亿欧元。赤字增加会令法国债务问题变得更为严重，亦变相令法国更难满足欧盟对成员国财政赤字的规范，故退休金体制亦可算是非改不可。纵然法国退休指导委员会预测的赤字仅为年度支出的约2.94%至5.88%，退休金系统的持续性亦是令人甚为忧虑。法国亦终需要有人愿意站出来推行改革，以维持退休金系统稳定，并满足欧盟对成员国的赤字要求。

与此同时，由于法国重视退休生活及前总统密特朗（François Mitterrand）推行保障劳工政策，法国的退休年龄相较欧洲其余各国设得较低。当时密特朗推行激进政策，将退休年龄一下子由65岁降至60岁（后来法国政府于法定退休年龄从60岁提高至62岁）。然而，现时英国及德国分别于66及67岁方可领取退休金。这亦反映法国或有空间提高退休年龄以减低退休金支出。

反对浪潮早有先兆 基层市民满腔怒火

过去法国总统早已洞悉退休保障制度存在缺陷。然而，每当法国总统决定提高法定退休年龄，一连串罢工及抗议活动便会因而引发。早于1995年，法国总统席哈克（Jacques Chirac）便曾打算修订退休保障制度，结果引发长达三星期的大罢工，造成全国瘫痪。2010年，萨科吉（Nicolas Sarközy）曾打算将法定退休年龄从60岁提高至62岁，当时政府亦同样以法国人均寿命增加为由，推动是项改革，结果造成过百万人上街抗议，并导致全国石油供应瘫痪。虽然萨科吉成功通过修订案，但亦造成严重社会撕裂。其后马克龙于2019年亦尝试推行改革方案，整合退休金体系，并鼓励劳工延迟退休，终引发法国25年来最大规模的一次罢工游行，以及法国铁路业为时最长的罢工，最终改革议案失败收场。

毋庸置疑，退休金改革对维持社会保障系统事关重大。随时间推移，少子化及人口老化问题均日趋严重，故退休金系统今天不改，明日亦是非改不可。然而，改革方案却有机会违背基层利益。基层市民收入微薄，实为退休金系统最大受益者，他们更视公平运行的退休金系统为社会运作的基石。虽然人均寿命持续增加，但基层市民往往以体力劳动赚取三餐温饱。人年老后体力自然会下降，延长退休年龄会对草根阶层身体造成负担，亦致使基层市民无法健康地享受退休生活。凭此观之，政府与基层利益存在冲突，这亦致使两者难以理性沟通，于改革方案达成共识。故此，今年马克龙大刀阔斧，打算推行另一改革方案，却再一次如萨科吉般以法国人均寿命增加作为改革理由，自然会自讨苦吃。民众既已质疑方案对基层市民不公平，但马克龙只一再强调这方案旨在“保障社会公平和正义”，这无疑无助争取民众信任。

诚然，除了提高退休年龄以减少支出，法国政府亦能透过增加税收减低赤字。采取“开源”方案亦能避免马克龙触及延长退休年龄这敏感议题，激怒基层民众。然而，法国税收于欧洲已算偏高。根据经济合作暨发展组织 （OECD）数据，于2021年，法国税收占国内生产总值为45.1%，为38个国家中排名第二，而OECD国家平均数值仅为34.1%。法国若想以提高税收解决退休金问题，恐怕只会增加社会负荷，或者招来上流社会强烈反对。这只会造成另一场阶级争议，促成社会撕裂，故增加税收以支持退休金系统亦并非可行选项。开源既不可行，节流亦不受欢迎，马克龙执意推行改革亦难以逃离陷入两难的局面。

绕过议会强推方案 无视民意信用尽失

马克龙的方案本已无法争取劳工支持，但更令民众发指的是他动用宪法49.3条款，强行通过养老金改革法案。马克龙成立的复兴党（Renaissance）在去年的国民议会选举中仅获得577席中的245席，未满足绝对多数的289席门槛。面对民众不满及其他政党反对，法国政府清楚知道其法案有大机会会被议会否决。虽然方案已引起抗议热潮，但马克龙并未有展示诚意，用心咨询民众意见或者与民众保持沟通，以争取民众支持及减低疑虑。相反，马克龙援引宪法49.3条款，这条款容许政府不经议会投票，绕过议会通过法案。

马克龙政府民望本已不高，其首届任期塑造的专横及精英主义形象早已为人诟病。其得以再次当选更大原因是民众不希望于总统选举投给来自极右政党国民阵线（National Front）的玛琳·勒庞（Marine Le Pen），故惟有“含泪”投给马克龙。马克龙所属政党复兴党于国民议会选举的失利更再一次反映民众对其的不满。是次改革激起反对浪潮，可见民众不同意马克龙的施政方针，对马克龙而言是极大的政治挑战。

马克龙固然不再需要追求连任，亦能透过通过新方案避免日后退休金财政崩溃，留下政治遗产。然而，马克龙执意霸王硬上弓只会消费其政治信用，并反映法国政府不愿与基层劳工协商，解决其忧虑，最终只会令马克龙及复兴党面对更多的不信任。勒庞将马克龙动用宪法条款强行通过法案的决定斥为“民主政变”，并经已表明若然她能于日后当选总统，便会推翻马克龙新方案。极右政党支持度于近年大增，勒庞更于2022年总统选举第二轮投票更取得41.45%票数，勒庞更可藉是次争议大做文章以煽动民众情绪，并利用国民对退休金改革的不满争取更多支持，增加当选可能性。简而言之，现时民众对方案明显表示强烈反对，急于推行改革或会造成反效果，造就政治空间予极端政党于下次选举卷土重来，亦令马克龙不能保证自己能立下政治遗产。

结语

退休金改革可谓一个死局。即使马克龙不欲在任期间改革退休金制度，未来法国政府亦需要正视退休金系统负荷过重的问题，故推行改革方案只不过是时间问题。然而，马克龙肆意推行改革方案，却未有与向来为福利体系自豪的民众建立良好沟通，这难以避免引起轩然大波。法国政府欲另辟蹊径绕过议会通过法案，则只会为其塑造粗暴且漠视民意的形象，更会促使反对浪潮愈演愈烈。若然马克龙未能于未来重拾民众及其他政党的信心，其政治生涯恐怕亦会布满荆棘。