评论｜华建平：35天僵局，48小时崩盘，特朗普如何输掉政府停摆之战？

2019年1月25日，美国政府史上最长的一次“停摆”终于结束，总统特朗普签字通过政府持续决议案，让政府保持现状开门到2月15日，并期望在此期间两党能就边境安全问题达成一个妥协。

事实上，就在政府关门前的12月20日，美国参议院曾通过了一个几乎一样的法案，将政府开门到 2 月 8 日。但是因为特朗普不同意，所以当时的众议院议长保罗·瑞恩（Paul Ryan）没有让众议院表决。而在经过了一天的混乱后，美国政府开始此次停摆。

目前看来，经历了史上最长的“停摆”后，特朗普政府什么也没得到，实实在在地输了，而且输得很彻底。这是民主党拿下众议院后和特朗普的第一次正面交锋，就大获全胜，无疑让特朗普接下来两年的白宫生涯蒙上了不祥的阴影，也让2020年大选疑云陡生。

特朗普输掉这场决斗并不意外，但意外的是崩盘来得这么快，从23日晚上到25日中午，短短两天，兵败如山倒。所以非常有必要认真分析一下，特朗普是如何输掉这场斗争的。

拒绝妥协，又没有杀手锏

完全不妥协，就相当于是被对手看穿，除非自己有杀手锏，可以强迫对手就范。但事实证明， 特朗普那边并没有。

这次停摆最终以特朗普失败告终，并不出乎意料，甚至可以说从一开始就是一个大概率事件。

何出此言？因为从停摆一开始，特朗普就没有留后手（一直到1月19 日，也就是停摆约30天后，特朗普方面才拿出一个算是妥协的方案）。这样开始停摆，无异于直接下了最后通牒，让民主党只有“接受”和“不接受”两种选择。在这种情况下，民主党刚刚拿下众议院，当然绝无可能乖乖投降，也就只有“不接受”一个选择。

其实在建墙问题上，虽然各种民调不一，但是特朗普至少不占下风。因为建墙从本质上是一个国家安全问题。虽然民主党反对建墙，但是建墙对于防止非法移民和毒贩越境总归是有效的，区别只是效率高低的问题。正是因为如履平川的加利福尼亚州和部分德克萨斯州边境在1990 年代加强了边检，后来开始建墙，才开始逼迫着非法移民转向更为危险的亚利桑那州大沙漠。

如果民主党只是一味地反对建墙，很容易被共和党给扣上“不关心国土安全”的帽子。所以民主党的许多议员在反对建墙的同时，总是声称自己同样注重边境安全。在之前的议案中，民主党虽然不支持57亿美元的建墙首付，但是也同意了16亿美元的方案。只是因为特朗普坚持57亿美元一分不能少的强硬姿态，双方无法谈拢，所以民主党在政府关门后索性退了一步，变成了边境安全应该加强，但建墙不道德，建墙的钱就不给了。

完全不妥协，就相当于是被对手看穿，除非自己有杀手锏，可以强迫对手就范。但事实证明， 特朗普那边并没有。

之所以特朗普这边不妥协，也有他的难处。因为他不知道怎么妥协。特朗普不熟悉政策细节，所以他并不知道可以用什么筹码。更重要的是，支持他要这57亿美元的，是共和党里的极端保守派、以国会“自由连线”（Freedomn Caucus）为首的一批议员。虽然中期选举共和党在众议院大败，但失去的基本都是温和派的席位，这自然让处于最保守也是最安全选区里的这些保守议员胆子更大，更有意施展自己相对变强的党内力量。在保守派的支持下，当时的众议院共和党领袖凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）甚至提出了一次把250亿建墙费用全都搞定的方案，只是参议院和共和党更愿意拿50亿来谈判。

当然，可能更重要的因素是特朗普的核心选民。在中期选举之后，特朗普的全部重心，自然转向了2020年大选。而共和党在中期选举失利，失去了众议院，2020年大选也就突然需要一点额外的推力。特朗普天天守在电视机前，很多保守派媒体谋士们想让特朗普强硬一点，要用一次胜利来为特朗普选民提气。那还有什么比从建墙下手更好呢？

特朗普要么没有能力、要么没有意愿，去说服自己的核心选民接受妥协，并承担任何相关的政治风险。

至于说给民主党什么做为交换？很遗憾，特朗普真的拿不出什么来。因为在去年三月时，民主党曾经同意以给180万“追梦人”（Dreamers）合法身份来交换建墙的250亿美元，但当时因为反移民保守派无法接受任何形式的大赦，最终交易失败。这也说明特朗普要么没有能力、要么没有意愿，去说服自己的核心选民接受妥协，并承担任何相关的政治风险。所以到了年底，当同样的情况再次出现时，虽然民主党的牌更好了，特朗普反而被逼得采取更为强势的姿态。

最后让共和党议员们失望的，是副总统彭斯（Mike Pence）出马给出妥协承诺，最终却被特朗普否定。因为这事，大家都明白了，没有人能代表特朗普。但是特朗普不参与具体的谈判，自然不会有人认真去谈，这让任何妥协都无法达成。参议院领袖麦康奈尔（Mitch McConnell）因此气愤地戴了一个“参议院坏脾气联盟”的胸针，淡出了之后所有相关的谈判，也不参与任何提案的起草，表示除非特朗普会签字，他也不会安排任何相关投票。

甩开国会领袖，总统亲自上阵

上次美国史上最长停摆记录，是 1995 年共和党新任议长金里奇（Newt Gingrich）和民主党总统克林顿（Bill Clinton）的战斗。但对共和党来说，那次战斗是国运之战，决定的是美国要继续自约翰逊总统以来的福利国家路线，还是走向小政府。这是保守派重掌众议院后的历史性战斗，值得用停摆来搏取。但特朗普的这次战斗，只是为了区区50亿美元的建墙首付，就要拼得你死我活，代价太大而收获太少。对于麦康奈尔来说，这次关门显然非常不值得。

但特朗普肯定不是这样想的。对于麦康奈尔这固然不是“国运”之战，对于反移民保守派可能就是了，对于特朗普更是 2020年大选的“选运”之战。没有了麦康奈尔，众议院前议长瑞恩马上要退休也兴趣寡然，特朗普就要绕过这两院领袖去推进此事。

对于麦康奈尔停摆固然不是“国运”之战，对于反移民保守派可能就是了，对于特朗普更是 2020年大选的“选运”之战。

特朗普和他的支持者怎么这么有信心，认为不需要共和党的国会领袖帮助谈判就能取得停摆之战胜利呢？

这可能是因为特朗普推进司法改革的成功给了他一些信心。中期选举结束后，特朗普政府很想在新众议院开张前干点什么，来证明自己可以推动两党合作，而司法改革就是一个好的切入点，因为这事酝酿多年，获得了两党的支持。但是这个法案将减免了不少犯人的刑期，引来一些共和党保守派的反对。麦康奈尔不想激怒这些共和党人，他在奥巴马时期就一直反对将此法案提交投票。最终在特朗普女婿库什内（Kushner）的斡旋下，共和党的重要参议员不断向麦康奈尔施加压力，促成了法案的通过。最后在参议院的投票是压倒性的 82：12，连麦康奈尔自己也投了支持票。

这样的胜利给了特朗普信心，让他觉得不需要本党两院领袖，直接由库什内等人出马和国会谈判就能成功。

另一方面，特朗普及其盟友也相信，在建墙一事上，共和党比民主党更团结。如前所说，也有民主党议员不反对给建墙的钱。而且历史经验表明，停摆肯定会有负面影响。共和党选民主要的信息源来自保守派媒体，他们不易受到负面新闻冲击。而民主党一方更接受主流媒体，相关负面新闻不可避免地会冲击内部团结。再加上佩洛西（Nancy Pelosi）最近为了成为议长，颇花了一些力气摆平党内反对她的人。所以他们觉得一旦关门开始，民主党更容易分裂，被他们各个击破。

但是让他们没想到的是，佩洛西马上找到了一个能团结起所有民主党议员的基本诉求，就是“在政府结束关门前不谈判”，不能拿80万政府雇员当筹码。而在国会里只需要简单多数就可以通过议案，所以在正式上任后，佩洛西不停推动各种让政府全面或部分恢复正常的议案，以分裂国会共和党。不过那些可以被争取的共和党议员们在被争取过去后，剩下的人倒也非常团结，没人想背上“叛徒”的骂名，也就让关门限入了僵持。

同时与以前关门不同的是，这次共和党方的头面是特朗普，一个与媒体交恶，并不停制造各种负面消息的人。所以他们更有信心，这次关门时，负面消息会更多地冲击特朗普和共和党。

比如早在 12 月 11 日，特朗普邀请佩洛西和参议院民主党领袖舒默（Chuck Schumer） 去白宫谈建墙费用，两人老成持重，不说自己的条件，只是反复说不想让政府关门，最后终于让特朗普对舒默说“这次我来关门，我不会怪你”，把责任全揽了过去。

果然，随着停摆进行，特朗普这边就不停冒出一些出格的言论。比如他先是说很多联邦雇员支持关门，又说大部分因为关门拿不到工资的雇员是民主党人。而民调显示，特朗普的支持率在停摆后开始下滑。民众对停摆的看法则和特朗普的支持率高度相关。

而被特朗普委以重任的库什内则碰了钉子。在推进司法改革时，因为两党都是大部分人支持，所以顺风顺水。但是这次是遇到民主党强势抵抗，第一女婿显然不知如何谈判。据民主党议员说，库什内刚去国会，直接跟民主党人说特朗普是不会妥协的，让他们赶快接受岳父大人的条件。这样自大的姿态被民主党人认为太天真，也自然吃到闭门羹。

同时，特朗普政府内部在如何推进上也有内部分歧。库什内想走谈判路线，但另外一批人则坚持走更强硬的路线，就是通过宣布国家紧急状态，动用军费和军队来建墙。其中最有意思的是新上任的慕僚长马瓦尼（Mick Mulvaney）。他本来想利用自己曾经是国会“自由连线”成员的关系，去谈一个介于16亿和57亿之间的折衷方案，但特朗普知道后当众把他责骂了一顿。马瓦尼后来也就支持国家紧急状态了。

宣布国家紧急状态是一把双刃剑。民主党如果上诉成功，动用国家紧急状态的行为被宣布非法，那就是竹篮打水一场空。如果紧急状态成功，就送给了未来的民主党总统一柄尚方宝剑，可以用类似的理由去推进共和党反对的议题。

但是这样做的问题巨大。因为这意味着特朗普政府不需要民主党的支持就可以单方面建墙，民主党就自然什么妥协都不用做、也不会去做，更不担心失去什么。同时这招一旦祭出，就是一把双刃剑。因为民主党一方肯定会上诉。如果上诉成功，动用国家紧急状态的行为被宣布非法，那就是竹篮打水一场空。如果成功了，就送给了未来的民主党总统一柄尚方宝剑，可以用类似的理由去推进共和党反对的议题（例如控枪）。各种媒体谋士在此事上态度也大相径庭。或许最有代表性的是南卡州共和党参议院格拉厄姆（Lindsey Graham），一方面在媒体上坚决支持特朗普的强硬路线，另一方面私下里却在串联其他参议员，不断向白宫送出妥协方案。所以特朗普政府威胁了半天，却迟迟不敢使出。

国情咨文，一副催化剂

时间拖得久了，特朗普肯定心烦，因为这位总统是一个需要时时刻刻成为焦点、被全面关注的人，这种没有什么戏剧性的僵持和在后台缓慢进行的谈判，对他是很无趣的。

这时佩洛西也应该看出来特朗普的这种心态。因为特朗普在停摆期间显示出强烈的表达欲，1月8日还通过电视直播向全国观众做了一次停摆的讲话，虽然内容上完全没有新意，但是收获了4000万收视率。于是在1月16日，佩洛西写信给特朗普，请他把每年一次的国情咨文推迟到政府关门结束后，一刀插在了特朗普痛处。

佩洛西的这封信写得非常有水平。理论上说，特朗普到国会讲话需要她邀请，所以她可以直接取消国情咨文。但她没有直接拒绝特朗普，而是在捅刀子的同时给了个台阶，就是以政府重新开门为条件。不过在特朗普看来，佩洛西这是把本来属于他的在全国人民面前讲话出风头的机会给拿走了，当成条件来谈。于是特朗普一开始选择了反击，拒绝佩洛西使用军机出访阿富汗。也是在这一天传出消息，麦康奈尔向白宫表示佩洛西不会妥协，让白宫准备一个谈判方案。

19 日，特朗普政府才真正拿出了一份所谓的妥协。他们的条件是用建墙首付来换部分“追梦人”以及拥有临时保护身份的难民三年的合法身份。这一方案一出，很多反移民保守派大为不满，认为这是大赦的第一步。而对于民主党来说，这个条件也并不真诚。因为特朗普此前取消了中美洲难民的临时保护身份，也取消了对“追梦人”的保护，后者只是因为现在在打官司才处于悬而未决状态。特朗普这样做也像佩洛西，拿走了已有的东西用来谈条件，还并不全还回来。民主党当然不会同意，只不过，既然特朗普等了一个月才拿出方案，民主党一开始也在拖。果然，还没等他们拿出方案来，停摆就结束了。

坏消息连续暴击

1月22日，第一个对特朗普不利的消息传来——高院拒绝受理关于“追梦人”的案子，相当于说这事维持现状，还是应该由国会和政府来解决。本来特朗普政府想利用高院可能接下此案产生的不确定性，来胁迫民主党快速接受一个关于“追梦人”的妥协，但这样一来，民主党这边可以打持久战，特朗普之前提出的条件就更缺乏吸引力。

23日，特朗普和众议院议长就国情咨文进行了一轮激烈交锋。早上特朗普发出措辞强硬的信，要求按原计划去国会进行国情咨文讲话，但遭到佩洛西坚决拒绝，到晚上，特朗普就发推表示同意推迟做国情咨文，就意味着佩洛西伸出的橄榄枝起到了作用，在谈判无果的情况下，国情咨文的诱惑大过了建墙的钱。这是特朗普最后一次强势出击，而认输如此痛快，让很多支持者大跌眼镜。

特朗普最后一次强势出击，而认输如此痛快，让很多支持者大跌眼镜。

其他坏消息也接踵而至。23日当天，来自CBS和Fox的两个主要民调都发现特朗普的支持率在下降，而且更多选民认为特朗普应该为停摆负责。

24日，坏消息三连击接踵而至。先是商务部长罗斯（Wilbur Ross）表示不理解为什么有些联邦政府员工需要领取社会救济。在他看来，既然已经通过法律保证这些因为停摆而暂时拿不到工资的雇员在政府恢复正常后会获得全额补发的工资，那么员工完全可以用这做担保去申请贷款。罗斯作为亿万富翁，对于借贷了如指掌，但是作为政府部长，这样说就完完全全是不了解百姓的日常生活疾苦。不仅如此，罗斯还淡化了 80 万政府员工领不到工资的影响：“就算他们真得拿不到补偿，这也就是 0.33% 的 GDP 而已。所以这并不是什么天文数字。”

接下来然后经济顾问库德洛（Larry Kudlow）跟记者说，那些没薪水的员工还上班的一个原因是他们“相信特朗普”。虽然库德洛强调自己没有和人民“失联”，但他和罗斯两人的表现，完完全全是和人民失联。

当天晚上，自然有记者拿此事去问特朗普。一方面特朗普同意罗斯的回答可能不当，但另一方面称菜店应该可以让政府员工赊账，而且银行也熟悉这些人，他暗示罗斯的建议并非离谱。这一下，特朗普政府从上到下不知百姓疾苦的形像呼之欲出。民主党一直在赌的负面新闻到这时终于等到了，只是时间再凑巧不过。

24日当天可能更糟糕的，是麦康奈尔终于安排了对两个相关议案进行表决，其中特朗普支持的议案只获得一名民主党参议员的支持，同时民主党的议案则获得了六名共和党参议员的支持。但这两个议案都没有60票多数，也就意味着参议院依然僵局，特朗普一方也看不到任何拆裂民主党阵营的可能。

在24日的参议院共和党午餐会上，参议员们之间产生了争执，威斯康星州参议员约翰逊（Ron Johnson）公开指责麦康奈尔在政府停摆问题上处理不当，而后者随即向参加午餐会的副总统彭斯表示他不支持政府关门。当共和党内部发生分裂时，特朗普其实大势已去。有消息说那天稍后麦康奈尔（也有消息说是民主党参议院领袖舒默）跟特朗普建议接受短期的政府持续决议案。也是在那天晚上，白宫就传出了可能会支持短期决议案结束停摆的消息。而麦康奈尔安排在此时才投票，想来也是看到了特朗普政府内部的松动，顺势一推，给结束停摆的妥协一个助力。

当共和党内部发生分裂时，特朗普其实大势已去。

次日25日是政府停摆后的第二个发薪日。员工领不到薪水会引发什么样的反应难以预料。果不其然，一早就传出了纽约两个主要机场因为运输安全管理局人手意外缺乏而不得不延缓航班的消息。整个运输安全管理局有7.6%的员工不来上班，比一年前翻了一倍还多。而且费城国际机场也出了调度员人手不足的问题。特朗普的助手认为接下来他们会承担这些负面新闻的责任，结束停摆是止损的最佳办法。

中午，特朗普宣布结束停摆。美国史上最长的政府关门就此结束，历时35天。

本想强势出击，反而挫伤自己

对于特朗普来说，这次败北则是双重打击，一是败在了他最重要的建墙主张上，二是败在了他大肆宣传的“谈判能力”上。

不难发现，在这次“史上最长停摆”的最后几天里，各种坏消息纷至沓来，最终让特朗普无法招架。这里有的可能是偶然，比如高院决定、高官表态失误等；有的更接近必然，比如民调的走势、与佩洛西在国情咨文上的交锋、政府员工的离职潮、参议院的两次投票等。

其实就算是偶然事件，也有必然动因，当对手把这些因素都考虑到并加以利用时，天时地利人和都不在自己一方，想翻盘几无可能。

整个停摆过程中，对手佩洛西给特朗普上了好几课，自己人麦康奈尔则在一旁冷眼旁观，只是在关键时刻推一下。特朗普自然认为他没有输。但是输赢不只在当事人，更在观者。佩洛西因此坐稳了众议院民主党领袖的位置，新民调显示她的支持率已经超过特朗普，民主党在接下来的斗争中也会越发有信心。因为他们看到了特朗普政府对于华盛顿政治的游戏规则有多么不了解，没有老道的建制派帮忙就会寸步难行。他们也必然会利用自己谙熟规则的特点，去和特朗普政府打持久仗。

对于特朗普来说，这次败北则是双重打击，一是败在了他最重要的建墙主张上，二是败在了他大肆宣传的“谈判能力”上，“交易的艺术”现出原形，无疑让他的支持者气馁。本来想强势出击，压制民主党众议院的锐气，最后反而挫伤了自己。

尽管如此，这件事还没有完。理论上双方还需要在 2 月 15 日之前达成新的协议，以避免再次关门。而基本的形势其实没有变。特朗普那边没有一个好的备选方案，他似乎也没有决心说服自己的核心支持者接受重要的妥协。如果不解决这一点，就极有可以陷到这次停摆的类似困境中去，再次被佩洛西羞辱，也让支持者愈加寒心。

（华建平，美国时政观察者）