国安法在中国实行27年：如何判定他们犯下“危害国家安全罪”？

全国人大会议预计于本日表决《港区维护国家安全法》草案，连日来引发香港及国际社会持续争议。在中国大陆，国家安全立法已有27年历史。2015年新颁布的《中华人民共和国国家安全法》（下简称“国安法”），在条文中首次将香港、澳门纳入。对此，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜当时回应，国安法没有写入两地《基本法》附件三，不会在港澳实施，“这是原则性的提法，如果要落实，就要落实在香港基本法23条，要自行立法”。

2018年，郑淑娜重申，香港政府应按照《基本法》23条自行立法维护国家安全，不过又指维护国家安全的责任不仅限于23条立法，也要在网络安全、反恐等与内地加强合作。

上述承诺在不久前被打翻。据悉，《港区维护国家安全法》由人大常委会立法后，会以《基本法》附件三的形式在香港公布实施。它将牵动当下的国际局势，并深远影响香港的未来。此刻来关注一下在中国大陆已有27年历史的国安法：它经历了哪些演变，如何影响社会的各个层面，又是如何体现“党的意志”的？

国安法的演变历史

“危害国家安全罪”的前身是“反革命罪”，后者在1951年公布的《中华人民共和国惩治反革命条例》中首次入罪。1979年中国颁布第一部《刑法》，将反革命罪写入条文：“以推翻无产阶级专政的政权和社会主义制度为目的的、危害中华人民共和国的行为，都是反革命罪。”

1993年，中国第一部国安法由全国人大常委会通过，界定了“危害国家安全”的行为。之后，1997年修订的《刑法》，才将“反革命罪”改为“危害国家安全罪”，包含12个罪名，主要分为叛国；分裂国家、颠覆政府，推翻社会主义制度；参加间谍组织、泄露国家机密3种类型。诺贝尔和平奖得主刘晓波1991年被判“反革命宣传煽动罪”，2009年被判“煽动颠覆国家政权罪”，实际上是同一个罪名的不同表述。

2015年，全国人大常委会通过新的国安法。在官方解读中，新法的“亮点”在于其全局性。在原有的防范、制止和惩治叛国、分裂国家、煽动颠覆政权和泄露国家机密等罪行外，还触及金融和经济领域、粮食安全、能源、网络信息、宗教等领域，此外还包括外太空、国际海底区域以及极地等。

国安法的全面覆盖，引起不同行业的普遍不安。 譬如该法第二十五条提到，要求网络信息核心技术，信息系统及数据“安全可控”，第五十九条提到对外商投资，网络信息技术产品和服务进行“国家安全审查”。这些法条被一些跨国科技企业认为，可能会被用来逼迫企业设立“后门”——即允许第三方进入系统的手段——提供加密密钥，乃至交出源代码。

值得注意的是，2015年的国安法，新增了“国家坚持中国共产党的领导”的条款，并明确“坚持中国共产党对国家安全工作的领导”，要求建立“集中统一、高效权威的国家安全领导体制”。

香港中文大学法学院讲师Joshua Rosenzweig注意到，新国安法还用了习近平喜欢的口号，比如“中华民族的伟大复兴”。Joshua Rosenzweig说，“大家都知道将国家或政府的概念与政权的安全挂钩是共产党的理解，但它却明确纳入了国家法律。这很少见，惹人注目。”

《纽约时报》认为新国安法“读起来更像是一份共产党意识形态的文件，一篇旨在捍卫中共掌握权力的檄文。”这篇分析引述曾在上海华东政法大学任法学教授的民权律师张雪忠的说法，认为“国家安全”系列法律的重点集中在政治、意识形态和文化上，“看起来很像是体现了某些党内领导人的保守政治思想，而立法机关只不过是在把他们的思想变成法律。”

在机构设置上，这个领导体制的最顶层是中央国家安全委员会（由习近平担任主席），它不是正式的国家机构或政府部门，而是中共的党内机构，在业务上直管国务院国家安全部。传统上，“国安”机构指的是国务院国安部和公安部国内安全保卫局。国安委成立改变了这个局面，几乎所有政府和民间机构都属于广义的“国安”机构。

新国安法强调“总体国家安全观”。这一概念由习近平在2014年中央国家安全委员会成立时第一次提出，他列举了可能受到该委员会监管的领域：政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全，以及核安全。

中国外交政策和公共外交领域的专家赵可金在一篇解释文章中写道：“在中央国家安全委员会成立之前，中国负责处理国内外安全事务的机构仍分属于中国共产党、政府、军队和中国社会的各个部门。”他以中国的海洋安全问题为例，过去需要十余个部门共同参与，没有单独的部门可以解决海洋安全问题，中央国家安全委员会建立的目标之一，就是统一国家安全体系。

此外，新版国安法还设定了全民国家安全教育日，从国家干部到小学生，都要学习国家安全教育。2017年，江苏省南通市国家安全局及教育局联合制作了一段《全国中小学生2017年国家安全教育专题动画片》，宣传片中的小学生阳阳发现在军工企业工作的父亲向外国杂志撰写军事文章，阳阳的追问引来爷爷的注意，他要求父亲向国家安全机关坦白，争取宽大处理。宣传片引起坊间热议，举报家人的“大义灭亲”式教育引起人们的不安。

加州大学伯克利分校研究中国法律的Stanley B. Lubman认为，正因为在普通中国人的生活中，中共的意识形态不再像毛泽东时代那样发挥核心作用了，所以党需要采取各种方式来宣扬这种意识形态，将其制度化，包括把它定为成文的法律。

总的来看，2014年中央国家安全委员会的成立和2015年新国安法的颁布，在制度层面确立了由中国共产党领导的，统一“党政军民学”，覆盖“东西南北中”的国家安全体系。2017年习近平召开国家安全工作座谈会，要求各地区建立党委统一领导的国家安全工作责任制，也说明这一国家安全体系贯穿中央和地方。也因此，香港大学法律学院教授傅华伶曾评论道：“新的国安法是一部宣示性的法律，相当于国家安全方面的‘宪法’。”

国安法的庞大“家族”

作为对这部安全法“宪法”的补充，一系列法律接连颁布。2014年的《中华人民共和国反间谍法》 ，2015年的《中华人民共和国反恐怖主义法》，2016年的《中华人民共和国境外非政府组织管理法》、《中华人民共和国网络安全法》，2017年的《中华人民共和国核安全法》、《中华人民共和国国家情报法》、《中华人民共和国外商投资法》，共同组成“国家安全”法律体系。

“国家安全”法律体系的出台，在一定程度上为不同的政府部门提供了执法依据。以《中华人民共和国网络安全法》为例，在该法的规定下，国家网信办、工业和信息化部、公安部、国家保密局、国家密码管理局以及各行业主管部门，都是执法主体，有权对网络运营者和个人进行约谈、要求下线服务、则令整改、罚款、行政拘留。

比如2018年1月12日，河南省新乡市封丘县图书馆网站遭到黑客攻击，封丘县公安局依据《网络安全法》第五十九条第一款规定，罚款图书馆2万元；2018年7月25日，北京市网信办、市公安局针对社交软件脉脉匿名版块存在用户匿名发布谣言、侮辱诽谤他人，联合约谈脉脉相关负责人。因违反了《网络安全法》第12条、第47条，脉脉被责令限期关闭匿名发布信息功能，加强用户管理，全面整改。

同样，《中华人民共和国境外非政府组织管理法》的出台，也被认为是在“数千家在中国工作的国际NGO竖起了高墙”。该法案规定，国际NGO在中国境内开展活动，需要设立代表机构，且有省级以上的政府部门成为其业务主管单位。而工作重点之一就是监督政府部门的国际NGO，尴尬地发现这些政府部门成了它们的上级主管部门。

更加令国际NGO担忧的是，法案中对“政治活动”的定义十分模糊，这意味着推动教育创新的组织，如果倡导改变中国现有的教育政策，也可能被界定为从事“政治活动”。

“国家安全”系列法律，几乎都被批评条文表述过于模糊：法律中对具体威胁的定义并未按照国际法的要求进行狭义的界定，并且缺乏保障公民权利的制衡手段。

这种模糊被认为是有意的。人权观察组织中国区负责人Sophie Richardson就表示，《中华人民共和国网络安全法》规定科技公司出于“国家安全原因”时，向警察提供“必要协助”，以审查“违禁”信息，这些术语的定义不明确，但是如果不遵守这些术语，就会使公司面临被关闭或罚款的风险。

联合国人权事务高级专员Zeid Raad al-Hussein亦指出，国安法的覆盖范围很广，术语和定义却很模糊，“为中国当局用比现有手法更严格地控制公民社会敞开了大门”。

对此，全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜予以否认，她回应，新国安法中有关“国家安全”的定义是明确的。

他们如何犯下“危害国家安全罪”？

对于一贯被认为违反政权、领土、军事方面国家安全的犯罪行为，无论在新旧国安法年代，公检法机构的应对方式都没有太大不同。新国安法的修订并不针对这一部分行为，《刑法》已经足够用作审判依据。《刑法》分则第一章《危害国家安全罪》的第一百零五条第二款和第一百一十一条，便是审判常用的“煽动颠覆国家政权罪”、“为境外非法提供国家秘密罪”。中国裁判文书网的检索数据显示，涉及国安法的案件有105例，其中违反国安法的刑事案件为15例。

更多的案例，发生自定义模糊的区间内。

2014年11月，作家徐晓因涉嫌“危害国家安全”被北京警方带走。徐晓曾担任非政府组织立人乡村图书馆旗下“立人大学”的授课教师。在当年9月，立人乡村图书馆20多个分馆悉数被当局强迫关闭。不过，徐晓被带走的具体原因，警方则一直没有对外公布。这并非徐晓第一次被带走。1975年，文化大革命期间，徐晓因参加地下文学的“通信沙龙”，被指控参加“第四国际反革命集团”而入狱。

徐晓被带走后，诗人叶匡政说：“又回到了1975年，那时叫现行反革命，现在叫危害国家安全。”北京《iLOOK》杂志出版人洪晃说：“我迫切想知道文化编辑怎么‘危害国家安全’来着。”不仅自由派学者给予了声援，徐晓被带走后，中国中央电视台旗下《网络新闻联播》、中共湖南省委官方新闻网站《红网》接连在微博引用徐晓的语录，推荐她的作品，似是无声的抗议。2014年12月，徐晓获释，但手机及所有电子设备，则尚未归还。

2012年6月，下岗教师陈平福被兰州市皋兰县公安局监视居住。8月2日，兰州中级人民法院对陈平福以涉嫌煽动颠覆国家政权罪提出起诉，罪证是他发表或转载的34篇文章，包括《向埃及人民学习，我们不想再忍受花言巧语的愚弄》、《不当奴化教育的帮凶》、《中国特色——领导创造思想》、《抗拒民主和法制，全民族都是输家》、《我在自己的祖国被自己的仆人欺负》、《企图阻挡民主潮流，就是抗拒上帝的旨意》等。

起诉书认为，陈平福通过互联网攻击党和政府，诋毁、诬蔑国家政权与社会主义制度，其行为触犯了《刑法》相关规定，应以煽动颠覆国家政权罪追究其刑事责任。案件开庭后，辩护律师援引《宪法》关于言论自由的条款为陈平福作了无罪辩护。

案件引起大量网民关注，网路作家王荔蕻、学者王书瑶、艾晓明、崔卫平、朱毅等联名发表《支持陈平福 反对文字狱》公开信，于2012年9月28日发起联署签名活动，指出这是一起典型的以言治罪的案例，要求当局释放陈平福。2012年12月13日，兰州市中级人民法院准许检察机关撤回对陈平福的起诉。

2014年，维权律师浦志强参加了在私人寓所举办的“六四纪念研讨会”，不久被警方以“寻衅滋事”和“非法获取公民个人信息”抓捕，同年11月被加控“煽动分裂国家罪”和“煽动民族仇恨、民族歧视罪”。2015年12月，北京市第二中级人民法院宣判浦志强犯“煽动民族仇恨罪”、“寻衅滋事罪”，证据是浦志强于2012年到2014年期间，在新浪微博先后9次发布微博“挑拨民族关系，煽动民族仇恨”（比如，其中一条微博内容是“说新疆是中国的，就别把它当殖民地，别当征服者和掠夺者”），以及2011年以来4次发布侮辱性微博。

作为维权律师，浦志强参与过六四运动，每年都会纪念六四，也代理过谭作人、艾未未、陈光诚等异见人士的案件，还实名举报时任中央政法委书记周永康的维稳模式。不过，最终检方提交的控罪证据，并未包括他纪念六四，代理维权案件和举报周永康的微博，而是选取了几条影响有限的微博。浦志强当时的代理律师张思之曾经透露，当局拿走了浦志强律师事务所十年来的全部账本，也仔细翻查浦志强多年的大量日记和微博留言，试图在经济与政治问题上寻找定罪依据。

一位不愿具名的大陆法律学者对端传媒评论：“内地已经具有强大的法外暴力机器，不需要通过国安法的授权来实施相关的法律行为。（国安法）立法更多是一种将秘密机制合法化的宣言，以及内部暴力机关的整合。”

国安法的语焉不详和边界模糊，亦在香港各界引发担忧。每年在香港组织六四纪念晚会的支联会主席李卓人追问，在香港实施国安法后，参加六四纪念晚会是否颠覆国家政权罪？

《明报》在最近一篇社评中，也罗列了民间的困惑：哪些涉及境外势力的行动，将成为打击对象？一般的政治或学术合法交流又将如何界定？会否有灰色地带？是否会“以言入罪”？六四晚会是否可以高喊平反六四等政治口号？

谁来界定这一切呢？