台湾自1987年解严以来，几乎每一位司法院长都曾经以司法改革为名（注一），召开会议推动政策。而1999年在时任司法院长翁岳生任内举行的“全国司法改革会议”，以及今年由蔡英文总统任召集人的“司法改革国是会议”，可以说是两次最受瞩目的司改会议。今昔相比，这次会议规模更大、政治层级更高、代表人数更全面、处理的议题也更加多元复杂。
一个令人好奇的问题是：这么多年，这么多政策，为什么司法改革仍持续延烧在台湾的政治议程上？如果这现象显示的是改革成效不彰，那真正的问题是，为什么司法改革如此困难？
事实上，台湾的司法改革是马赛克式的拼图。20多年来，台湾主要的三大法律职业——法官、律师与检察官——从各自的角度想像司法理想的样貌，并且独立发展他们对其理想的追求：律师重视人民权利，法官要求独立，而检察官追求正义，1999年以及2017 年这两次大型国是会议是他们分离路径的交会与交锋。然而，除了广义的“司法独立”之外，他们几乎很少有共同的问题意识或行动目标，甚至也少有相依存的政策利益。这三个主要行动者身份与目标的差异，与随之而生的动员，直接解释了为何司法改革的议题如此庞杂，司法改革如此困难。
争取人民权利的律师
律师的专业是诉讼代理人，而这样的专业让律师进而发展出“公民代理人”的自我认同。
台湾律师作为活跃的社会行动者，推动司法改革的过程中一直有着将法院当改革主角的传统。此传统其来有自：党国体制曾经采用多种手段确保司法无法发挥反噬政权的功能；因此，在体制外的“在野法曹”将法院视为巨大国家机器的一部分。
民主化潮流的卷动让律师们集结在不同的团体中，从各面向国家法律体制（legal regime）发动挑战。在首都台北，以“文学校联合团”兴起后的台北律师公会为人脉集散地，特定时期的律师公会全国联合会，以及延续相同司法改革理想而成立的民间司法改革基金会，构成主要的律师网络。他们长期投入司法改革的组织工作，包括立法游说、冤案救援、问责监督、声援人权议题，延续至今，有一条清楚的轴线：权力运作必须要透明，要经受公民的检验。
律师的专业是诉讼代理人，而这样的专业让律师进而发展出“公民代理人”的自我认同。律师善于言词与代理的专长也让他们在政治场域当中占据优势。此倾向举世皆然，存在于多个普通法与大陆法系的国家。台湾律师在司法改革政策上采取了“由外而内”的视角，主张“人民才是审判的主体”以及“法官与检察官要对人民负责”；而自90年代至今，这两大目标始终占据司法改革的一大部分议程。（注二）
符合这两大目标，从“人民权利”角度出发的具体政策在过去二十年间有长足的发展，包括刑事诉讼法修法，往“当事人进行主义”倾斜；强化法律扶助，成立法律扶助基金会；倡议人民参与审判；以及将外部监督引入司法体系，包括在人事审议委员会加入外部代表，建立法官、检察官的评鉴制度，让一般公民有机会挑战他们觉得不适任的法官检察官。
除了许多已经法制化的政策之外，2010年以来，几次关键的人事任命，也可以看出执政者愿意采纳律师视角的政策观点。例如，2010年，时任总统马英九任命律师出身的赖浩敏为司法院长，推动参／观审制；以及蔡英文总统任命出身律师与民间司改会的林峰正为国家安全委员会幕僚，推动本次司改国是会议。这些都是明确的企图，将司法政策带往更透明、负责，以公民为本的方向。
坚持独立性的法官
“独立”是台湾法官们最珍贵的成就。
然而，以“人民权利”为核心的政策视角并未重视的一点是：法院体系内不是没有改革的动能。事实上，将法官们视为被动的党国禁脔是错误的偏见；法官们曾经多次采取行动，企图屏除外来的干预，建立完整的审判独立。宪法第80条明文规定：“法官须超出党派以外，依据法律独立审判，不受任何干涉”。独立的法院不只是民主政体中位阶最高的宪法价值，也是法官安身立命的保障。此规范性诫命促使90年代的法官组织行动，无役不与：司法预算独立上，两次集体上草山请愿；事务分配独立，从地方法院起义、再至司法院修改内规；人事独立，选举代表进入人事审议委员会，促使人事信息公开流通。
在台湾，法官自身的行动形塑了今日他们对于审判独立的坚持。从 2012 年“花莲地院法官强制调动案”中，就可以明显看出法官们对于独立性的敏感度已经不可同日而语，特别是作为涉入审判经典手段的人事调动。当年，有两位在花莲地院服务的法官在一案件中意见相左，相互指控引发争议。司法院为平息争端，决定以法官法第45条“人地不宜”条款为依据，在违背两位法官意愿的情况下将两人调职到别的县市。全国法官为此群情激愤，21天内快速收集到九百多个签名“反对无理调动”，直指此举有侵害审判独立之虞。
“独立”是台湾法官们最珍贵的成就。但是，当“独立”遇上“人民权利”，会发生什么事？
这两项乍看之下并无矛盾的价值，却在台湾的司法改革进程中奇异地冲突。对法官而言，独立的意义是法官不受任何干涉地依法判决，司法体系亦免于外部干扰，提供一致且稳定的纷争解决方案。但正是这种由内而外，抗拒干扰的“独立”立场，与前述由外而内，从“人民权利”出发的政策视角，有根本性的扞格之处。
法官评鉴制度的演变与争议是最好的例子。从1996年民间首次进行法官评鉴（注三），到 2000 年代的法官法修法协商，再到 2011 年评鉴制度法制化，乃至近五年来的评鉴实务运作，三大问题始终是核心的争议。
第一，发动权：一方面，如果站在“权力运作必须经受公民的检验”的立场，则会主张案件当事人应该要能够发动评鉴，直接监督在个案中法官不适任的表现。但相对的，法官做出裁决时必然有一方败诉，不满法官判决、而可能进一步挑战法官本人称职性的人数相当可观。法官若面临大量的评鉴挑战，而加重其原本已经很庞大的案件压力，其劳动环境将恶化，进一步影响审判品质。法官没有动机接受此干扰风险。
第二，规模：同样的，站在提升透明度的立场，也会主张评鉴应该全面考核所有法官的表现。但相对的，由于法官的评价与奖惩直接牵涉到独立性的保障，所以负责法院行政的司法院向来主张全面性的评鉴应该由司法院自己来做（现为“法官评核”）。司法院的观点最后在法官法立法过程中胜出，评鉴成为评鉴“个案”的制度，而评鉴的结果也必须送回体制内的人事审议会议或监察院，才可做出相关的惩处。
第三，评鉴标准：法官的表现如何是好、如何是坏？由于法官的表现是多面向的，从法庭活动、案件管理、裁判品质到法律见解，提出可操作并恒定的评价标准并不容易。况且根本的问题是：评价法官的表现，终究是希望能够影响法官的行为模式。但这种企图，却恰巧抵触法官重视“独立不受干预”的价值。
从规范上来看，“法官的独立性”与“民主可问责性”本来就有概念上相冲突的地方，这个冲突在国家民主转型后更加立体。当这些严肃且精细的政策手段辩论，分别由不同的职业社群代言，很容易就演化成相互针对的指责。
追寻正义的检察官
检察官的群体认同是不受政治干预的正义守护者，于各阶层打击犯罪、维护公益。
当法官与律师各自以“人（民）权（利）”与“独立”的形象投入司法改革之时，台湾的检察官则是在“正义”的大纛下积极追求其心目中的司法。不过，检察官也因为诸多历史与制度性的因素，使其在许多司改议题上不得不采取防备的姿态。
台湾检察官最引以为傲的传统，是以侦查主体的身份侦办犯罪（注四）。这当然也与台湾的威权历史有关——检察官积极打击黑金贪污，其任务意义非凡。但追求正义需要侦查权力作为后盾，多面不讨好，这也是检察官在台湾司改过程中，站在历史下风处的原因。
首先，因刑事诉讼制度使然，检察官几乎不可能获得来自律师群体的支持。刑事诉讼结构本来就将检察官与代表被告的律师两者放在对立面；侦查权力增加，被告的人权受影响可能性就增加。律师与检察官在此类的政策或者立法上，几乎不可能站在同一立场。
其次，检察官的侦查工具是“强制处分权”，强制嫌疑人或被告的行为或不行为（现行例如限制住居、拘提、搜索）；但规范上，某些手段的裁量本来就是法院的工作。换句话说，限制人民权利的决定权属于法官而非检察官。例如，刑事被告是否有羁押的必要，过去检察官自己就可以决定，形成“押人取供”的恶习。后来宪法法院在有“世纪之辩”之称的第392号解释文中，正式宣告检察官的羁押权违反宪法，将其权限交给法官。简而言之，从法院的角度来看，法官没有动机或规范上的理由支持检察官争取侦查权力。
最后，也是最关键的，检察官很容易被政治部门“卸兵符”——因个案争议引发立法部门的不满，导致直接修法削弱检察官的权力。例如，2000年搜索中国时报案后，立法院立即提案修法限制检察官的搜索权，从此之后搜索必须要经过法院同意才可进行。检察官的权力终究依赖立法部门授与法律基础；因此，不管检察官能否获得其他法律职业的支持，立法部门不定时浮出的敌意——有时肇生于个案、有时源于政党对立的政治逻辑——往往是最主要的压力来源。
这是为什么检察官（或者／以及检察官的主管机关法务部）对于两次全国司改会议的都采取守势的姿态。他们需要的是稳定的身份保障、侦查权力与资源，才能完成其对于“正义”的追求——不管这种角色期待如何形成。1999年的全国司法改革会议，法务部的代表们一致地争取检察事务官的资源、维护强制处分权（注五）；2017 年的司法改革国是会议，检察官也坚定地捍卫自己的司法官身份。他们的担忧是，将检察官划分为行政官，政治影响力可能堂而皇之长驱直入，阻挠其“打老虎也打苍蝇”的任务。检察官的群体认同是不受政治干预的正义守护者，于各阶层打击犯罪、维护公益。了解检察官追求正义的理想，才能够了解他们对于司法官身份的执著。
合作的局限与可能
必须特别指出的是，常见论者批评台湾司改囿于“本位主义”，各法律职业不愿合作推动改革——这并非事实。在建构司法独立上，法官、律师、检察官不仅曾经在自己的社群内部发起行动，也曾经多次彼此声援。例如，1998 年，民间司改会首次公布法官评鉴结果，的确揪出了不少圈内黑名单，法官内部亦暗暗叫好。具改革意识的法官，与以律师为主要成员的民间司改会，在杜绝收贿关说上有一致的共识。
在司改进程中看似孤军奋战的检察官，也曾经多次获得其他法律人的支持。例如，2005年，陈水扁总统提名吴英昭为检察总长，此人事决定难以服众，检察官改革协会、民间司改会、台北律师公会以及其他 NGO 成立检察体制改革联盟。从这些团体的共同声明当中可以看出他们都坚决反对政治干预：“吴英昭为一旧时代体系产出的传统官僚，具有强烈行政性格 [...] 服膺政治权威 [...] 风纪纪录不佳，陈水扁不应该任命这样一个操守有问题的人。”可以看出，广义的司法独立是多方法律人共同坚持的底线。
除了这些事件以外，三方法律人也曾合作推动司法政策。例如，2004年的“三方法曹评鉴”，即是为了评估交互诘问新制的成果，由台北地方法院、台北地检署、台北律师公会以及民间司改会等四大团体共同进行为期一整年的评鉴。又例如，《 法官法 》也是另一次罕见的三方行动者协商的共同成果——律师社群长期争取的评鉴制度终于法制化，检察官获得身份保障、也没有落日条款限制其保障的时限，法官独立自治则获得法律依据。这些显示司法的本质虽有其特殊性，但司法改革仍然是一项政治工程，仰赖行动者的连纵阖捭。
不过，以上的分析也显示了各方法律职业合作的局限：当威权的幽魂不再如骨附之蛆，司法独立逐步到位；司法政策回归政治过程，法官、检察官与律师所采取的政策立场往往会根据自己的制度角色，有时候也只能根据自己的社群利益。此特性无关是非对错；更精确地说，各方的职业利益其实都有公共性，值得争取，但这解释了为何民主化以来，司法改革的过程如此复杂。
从另一个角度观察，各方法律职业对于司法改革的期待也有相当差异。律师、法官、检察官各自将“人民权利”、“独立”与“正义”视为最核心的任务，独立甚至隔离地发展成：“自己的法院／检察体系／律师公会／当事人，自己救”。
当各方行动者的改革路径在司改国是会议上聚合交锋，面临的动员问题有三个层次：首先，如何整合该法律职业社群内部的异质成员。其次，如何与其他法律职业结盟，或让对方不要阻碍自己的议程。再者，如何在更大的政治场域里争取政治人物与民意的注意力，以获得助己的动能。动员逻辑如此错综复杂，也难怪，大型司改会议总给人一种摸不著头脑的混乱感，也始终没有人能给予这些会议一锤定音的评价。毕竟，“各方聚在一起开会”只是台湾司法改革多源头且漫长发展的单一切面，漫漫岁月中细微的改革少为人知。
司法改革为何如此困难？因为司法改革是一项复杂的政治工程，而关键行动者在制度上与历史上都缺乏共同行动的动机。他们从不同的改革之路上走来，抱着相异的经验与目标，形塑了今天台湾司法改革的样貌：一张复杂的马赛克式拼图。
（许菁芳，加拿大多伦多大学政治学博士候选人）
注一：施启扬任司法院长期间曾经召开司法改革委员会；翁岳生任内召开全国司法改革会议；赖浩敏司法院长任内也曾召集过全民司法改革策进会，不过该次会议的定位是内部的“司法院政策咨询平台”，受瞩目程度与动员规模较小。林孟皇法官投书内也纪录，“自林洋港以降，历任的司法院长施启扬、翁岳生、赖英照、赖浩敏等人，除赖英照不曾召开之外，其余院长在任内都举办过规模不等的司改会议”第一段。
注二：以“人民权利”为基准点出发的政策，之所以能在司改议程上历久弥新的原因有三：首先，符合台湾政治环境的民主化潮流，代言人民具有正当性。其次，律师的专业训练让他们在政治场域中容易曝光，举世皆然；相较于法官与检察官，律师接触政治动员的机会更多，倡议工具很快就能熟练。最后，既然律师代言人民，政治人物在寻求正当性的时候，也倾向接收律师们提出的政策选项。在台湾的经验中，政治人物面临压力时往往会选择走捷径，直接接受倡议团体的包裹政策。
注三：一开始只是内部参考，1998 年首次公开结果。2001年，法官评鉴的规模扩大至全国共11个法院之民、刑事庭法官，2003年则更进一步扩张，与台北地方法院与台北地检署联手，进行三方法曹评鉴。
注四：相对的，检察官的主要认同并非国家公诉人。检察官出庭进行法律控诉，在实务上，至今不是最受肯定的任务；例如，地检署的检察官普遍认为去公诉组是轮替到轻松的工作。而如果想在体系内获得肯定，检察官也必须在侦办黑金、重大瞩目案件的组别内才容易有表现的空间，获得上级、同侪的肯定以及升迁的机会。
注五：根据资深记者范立达的观察，1999年全国司法改革会议中，无法获得共识的提案几乎都是因为法务部的代表们集体反对。见《司法改革十周年的回顾与展望会议实录》页365，中研院法律所出版，汤德宗、黄国昌主编。“当时检察官体系人数不多，大概只有二十几个人，可是只要在提案的时候这二十几个人反对的话，那个案子就过不了。那个时候司法改革会议，白天，大家在分组会议里面讨论得跟真的一样，晚上开完会之后呢？各部队全部拉回自己的阵营，法务部拉回自己的阵营，司法院拉回自己的阵营，开始辟室协商密谈，然后决定方向，一个一个举手表决，决定就出来了。所以十年前的全国司法改革会议里面对于有关刑事侦查方面的提案，后来获得共识的案子只有三件，没有获得共识的案子高达十件。没有获得共识的原因，都是以当时法务部长叶金凤部长为首的那一派20几个人一起反对，没有例外。”