台湾政府自从在2009年签署《公民与政治权利国际公约》与《经济社会文化权利国际公约》（以下分别简称公政公约、经社文公约；合称两公约），并透过通过两公约的《施行法》，赋予两公约“所揭示保障人权之规定”，具有“国内法律之效力”（两公约施行法第二条）。这些作为，等于在实质上向国内外宣示承诺：台湾从当下开始，正式成为国际人权社群的一员。
实践两公约，绝非只是外交形式
有不少法学者认为，两公约应该具备宪法层级的效力，或引为释宪之必要参考。准此，则立法机关应以对应的立法行动积极配合，填补人权法律空白；而包括职司释宪的大法官在内的司法机关，也必须主动从两公约的人权观点，针对所系属的案件进行司法审查。
无论当时台湾政府的真意是拿人权作为一种外交手段，意图借此赢取国际注意与声援，打入国际社群，抑或真心朝现代化人权国家迈进，上述这样的承诺对内国或外国，其意义皆属极为重大：
对外，在国际法理层面，台湾形同以非联合国会员（non-UN member state）的身分，承诺以强力的国家实践（state practice）宣示服膺两公约——不管是被视为国际强行法（jus cogens）之普遍性义务（obligation erga omnes），或作为习惯国际法（customary international law）的效力；这是一种在国际法层面，具备强大自我拘束性质的国家实践。
对内，则是透过两公约义务的“成文法化”，使得行政部门受到依法行政原则的自我拘束，进而对国民承诺：国家不仅不得违背两公约的规范内容，更有依据两公约落实行政措施的义务。同时，有不少法学者认为，两公约应该具备宪法层级的效力，或引为释宪之必要参考。准此，则立法机关应以对应的立法行动积极配合，填补人权法律空白；而包括职司释宪的大法官在内的司法机关，也必须主动从两公约的人权观点，针对所系属的案件进行司法审查。
或因上述的基本认知，台湾政府于2013年起，便依据两公约施行法第六条“报告机制”的精神，邀请来自10个国家的独立专家组成审查委员会，具体审查台湾对两公约的实践。其后于同年3月1日，由上述专家对台湾政府，提出第一次审查的总结性意见与建议——后续才有台湾政府在2016年4月对应提出的《回应结论性意见与建议》报告，第二次国家报告，以及上周（2017年1月16至20日）进行的第二次报告审查。
详述这些缘由是要指出：不管在在国际层面或在国内法制，两公约在台湾的实践，都不只是一种徒具形式的“外交形式”（diplomatic formality），更绝非持“两公约不具国内法效力”或“适用两公约会造成违宪”的国际法规范误解论者，所主张的那样不具意义。
公政公约审查：不同议题的轻重
审查委员会对于与公约核心精神相关的生命权、酷刑、不人道处遇等议题，台湾政府仍见寻求托辞、拒绝履行公约义务的态度，则用上强烈的“强烈建议”、“强烈重申”、“迫切要求”、“深感遗憾”等词汇，来强调委员会立场。
本次在“公政公约”部分的审查，多半聚焦于：第6条生命权、第7条“酷刑和非人道待遇禁止，体罚与死刑，以及不强迫遣返原则”、第9条人身自由权、第10条拘禁条件、第14条公正司法、第19与20条言论自由、第21条集会自由，以及第23条婚姻与家庭权。审查委员依据国际法律文件的主流形式，提出《对台湾政府落实国际人权公约第二次报告之审查：国际审查委员会通过的结论性意见与建议》（简称第二次审查结论性意见与建议）。
国际审查委员在第二次审查中，依据政府与在地民间团体所提供的资讯，逐一点评两公约在台的施行状况，其中的具体建议行文中，包含三大类型的“行动语言”：有相对缓和建言的“建议”或“重申”（recommend; reiterate），有更积极的“敦促”（urge）与“遗憾”（regret）；更有形同具体指摘台湾未能履行国际义务、情节重大，要求即时行动的“强烈建议”、“强烈重申”、“迫切要求”、“深感遗憾”、“无法接受”（strongly recommend; strongly reiterate; urgently request; strongly regret; unacceptable）等。审查委员会对于各项人权议题意见的用词，可反映议题轻重与其关切程度。
例如，审查委员会对于下列人权议题，表示“敦促”或“重申”台湾政府应改进的向，行文虽表不满但仍相对客气：监狱管理人员欠缺医疗、心理、社工专业编制而无能预防羁押中死亡与在监暴力与自杀行为之情形（第52段），持续欠缺酷刑罪立法与独立调查机关之立法与行政空白（第54段），难民与庇护法之持续欠缺与不强迫遣返原则之违背（第55段），与废除通奸罪（第70段）等。
相对而言，审查委员会对于与公约核心精神相关的生命权、酷刑、不人道处遇等议题，台湾政府仍见寻求托辞、拒绝履行公约义务的态度，则用上强烈的“强烈建议”、“强烈重申”、“迫切要求”、“深感遗憾”等词汇，来强调委员会立场。例如：
关于酷刑：“让酷刑的行为人不能免责是根除酷刑与其他形式不当处遇的最有效方式之一，因此委员会再次强烈重申，在台湾的刑法中加入有适当刑罚的独立、具体的酷刑罪。”（第53段）
关于死刑： “但是，审查委员会深感遗憾的是，在废除体罚最极致形式的死刑上，却无任何进展…台湾政府持续以绝大多数民众支持死刑的民意为由，保留死刑。”（第58段）
关于死刑：“…对此，审查委员会强烈建议台湾政府采取果断的步骤，即刻暂停执行死刑，同时以在不久的将来全面废除死刑为终极目标。”（第59段）
关于羁押标准：“…审查委员会强烈建议采取减少囚犯人数有效措施，像是放宽严苛的施用毒品政策、审前交保和假释方面采取限制较宽松的规定和其他非羁押型方法。”（第66段）
关于监狱状况：“审查委员会还想强调的是：在一个像台湾一样高度发展的国家，以缺乏人力资源和经费有限等作为监狱环境不人道、过度拥挤的借口，这是无法接受的。”（第67段）
关于被告权益：“…审查委员会建议修订刑事诉讼法第388条，要求指定辩护人给予希望就刑事有罪判决上诉至第三审法院却欠缺辩护人的被告。但是时隔四年，立法院却无法达成这项建议。审查委员会迫切要求立法院尊重这些建议。”（第69段）
“人权立国”的系统性失灵？
显然台湾的行政、立法、司法部门，在两公约人权议题的认识与执行方面，都存在许多重大缺陷。台湾历届政府均曾公开标榜“人权立国”的价值；包括前总统马英九和现任总统蔡英文，都曾为此宣示。但这样的审查结果，不啻直接泼了一盆冷水。
在本次审查提出的总体结论与建议，乍看褒贬互见，但实际上已指出：台湾在履行两公约时，在意识层面存在“形式主义”窠臼，而行政、立法与司法机关在适用公约时，也有系统性失灵的疑虑。
审查委员具体指摘的“立法空白”，包括第19段指出普遍性欠缺反歧视法、第39段欠缺迫迁安置与重建法、第53段欠缺酷刑罪、第55段欠缺难民法、第68段刑事妥速审判法欠缺修正、第69段刑事诉讼法第376与388条至今未修订，第70段通奸罪未经废除等；其指出的“行政怠惰”，则包括第9段有关设立国家人权委员会的延宕，第64段至67段非人道拘禁条件等等。
除此之外，审查委员会对于身为人权最终防线的司法体系，在实践上似乎一直有拒绝或不主动适用人权公约的现象，相当重视；其特别花了两段篇幅讨论：
“…台湾法院在遇到既有或未来法律与两公约抵触时，能给予两公约优先使用到什么程度，这点目前并不清楚。因此审查委员会建议，两公约应被视为台湾宪法的一部分，并且鼓励政府强化两公约与其他联合国人权条约在国内的落实。”（第12段）“审查委员会对于最高行政法院于2014年8月决议排除经济社会文化权利国际公约祗适用，感到相当忧心。因此审查委员会强烈建议，台湾主管机关应采取所有必要措施确保两公约当中的一切权利在法院有直接且平等的适用性及可诉性，遵守联合国经济社会文化权利委员会第3号一般性意见。”（第13段）
综合上述审查委员会意见，显然台湾的行政、立法、司法部门，在两公约人权议题的认识与执行方面，都存在许多重大缺陷。台湾历届政府均曾公开标榜“人权立国”的价值；包括前总统马英九和现任总统蔡英文，都曾为此宣示。但这样的审查结果，不啻直接泼了一盆冷水。
事实查核机制，或类听证审查制
观察政府各部门在两公约审查过程中的表现，普遍抱持著“应付了事、四年一次”的形式主义心态。在本次审查过程中，还出现了两个令人尴尬的“后事实时代”例证。
其一，在经社文公约审查过程中，当委员针对第2-1条国际合作义务，问及台湾政府在国外的开发援助计划，是否有人权影响评估时，外交部代表几次实问虚答，甚至无法作答，只好持手上资讯朗读《国际合作发展法》等原先准备的内容，企图蒙混过关。审查委员会业已提醒，应透过以人权为本的途径（human-right-based approach）来进行评估报告，外交部却完全无视，以致审查委员 Virginia Bonoan-Dandan 直接讲出“失望”（disappointed）的重话。
其二，法务部次长陈明堂面对公政公约审查时，委员会在公政公约第7条的范围内，询问台湾目前在司法、教育、军警、家庭当中，是否仍有体罚状况存在；不料陈次长竟予斩钉截铁回答：台湾无论在任何领域，完全不存在体罚——这种与现实状况大相迳庭（例如洪仲丘案、大寮监狱暴动案、印尼渔工受虐杀人案、南部特教学校系统体罚案等）之说词，令人咋舌。审查委员会误信陈政务次长说词，竟于结论性意见与建议中：“恭贺台湾政府全面禁止各种形式之体罚，适用范围遍布社会各部门...全面遵守国际法和司法体系要求之完全禁止体罚的规定”（第57段）。
上述事例适足证明：两公约国际审查要摆脱形式主义窠臼，真正落实审查，尚待引入即时事实查核机制（类似于去年美国总统大选辩论的一些新闻媒体作法）；又或者，应采取类似两造对抗听证会（quasi-adversary hearing）的方式进行，由行政机关对审查委员会提出报告，同时由在场对应之NGO 对报告内容进行事证查核，并就不实或有误之处对委员会说明。由此建立起适切的国际公约审查措施，方能避免日后行政机关“左四年、右四年，随便说说又四年”的应付心态。
律师辩护权，与人权公益诉讼
两公约在国际社会，有被视为“国际人权基本法”的地位。台湾政府愿意签署并批准，对台湾的人权环境而言，已经算是迈出一步。但回首台湾自2009年通过两公约《施行法》以来的两次审查，以及政府机关种种表现，仍处处可见荒腔走板，难脱一种“审查则审查矣，好官我自为之”的心态。
行政与立法机关如此，原不令人意外；令人更忧心的是司法界本身的因循漠视。
例如，在居住权部分，台北高等行政法院竟在华光社区迫迁安置案判决（103年度诉字第1020号）中引用最高行政法院103年8月份第一次庭长法官联席会议的错误见解，于判决主张：经社文公约第11条第1项所保障的适当居住权只是“宣示性规范”，尚无直接法律效力。
至于在生命权与反酷刑部分，而最高法院刑事庭在近日宣判李宏基案（最高法院105年度台上字第342号刑事判决；涉及一名疑似精障男子杀妻后载走女儿，企图在以车辆废气双双自杀，最后自己获救而女儿不治之案件）时，竟也于判决中声称：
“欧洲西方世界...洵至现代，社会人文制度，经济物质条件发达，相为配套，尊重生命，废除死刑，无非水到渠成，欧洲人权公约由此揭示。东方世界，自古奉杀人偿命为铁律，咸认天经地义，尤其华人社会，视听包青天故事，‘开铡’一声令下，莫不大快人心，于今犹然。以此角度观察，东西文明相比，价值判断迥异，系不争的实情。”
此种说法，显然系如同孙建智法官所言“自我歧视”，认为人权公约乃“西方价值体系”，于台湾的华人文化自有扞格，因而完全忽视人权公约其实已是我国法律——甚至宪法层级的法规范，也背弃了最高法院应该依法审判的重要精神。但观上开司法机关类似思维，竟似与中国人民最高法院院长公开强调“反对司法独立”鼎足而三，令人不知今夕何夕。
当外部性的独立公约审查，与政府三权自发对人权价值的积极遵循，都难以期待效果时，或许应考虑另辟蹊径。正如同孔杰荣教授（Jerome Alan Cohen）在公政公约审查中所说，必须考虑基于“武器对等”原则，强化律师辩护权，让身为在野法曹的律师，能透过与国内外人权团体等NGO联手，进行以人权公益诉讼为本（litigation-based）的公约监督。如此，台湾的国际人权公约的在地实践，才有可期盼的未来。
（黄致豪。执业律师、司法心理学研究者；现任台湾刑事辩护律师协会执行长。于本次2017年两公约审查作为台湾废除死刑联盟之NGO代表参与审查。）