区议会的成立，一般相信是港督麦理浩在1979年到北京见过邓小平后，确知中国收回香港主权的决心，于是开始部署在香港推行局部的民主化。1981年推出的地方行政绿皮书，将原有的谘询系统例如分区委员会制度和吸纳地区居民组织领袖制度化，成立有选举成分的地区谘询组织。

80年代民主发展实验室

这个背景对理解早期区议会的生态非常重要。首先，港英政府从来都强调区议会只是谘询组织，是原有谘询制度的延伸，而不是有实权的地方议会，九七后依然如是。第二，地区街坊保守势力当年与港府关系良好，觉得这新增的“议员”名衔和权位是为自己而设，他们遂成为1980年代主要竞逐力量。第三，由于1982年第一届区议会的选举权扩大至所有21岁以上的香港居民，虽然第一届（1982）只有三分之一议席为民选（三分之一为官守，三分之一为委任），但在立法机关未有普选议席前，区议会选举被视为民主发展的实验室。

当年较“进步”的压力团体社运分子，初期对参选颇多犹豫。社运界的主要疑忌是区议会民选成分甚少而没有实际权力，怀疑这只是港英政府“行政吸纳政治”的手段。冯检基谈及他1983年参选市政局时，不少压力团体领袖都反对参选，理由是害怕被行政吸纳。