美国总统特朗普（川普）自1月上任以来推行“美国优先”（America First）政策，推出多项措施来整顿官僚制度，务求将资源投放在处理美国境内。其中一项备受争议的举措是，特朗普1月20日签署行政命令，宣布冻结对外援助90日，“美国国际开发署”（United States Agency for International Development, 简称USAID）暂停运作，多个非政府监察组织因此被迫停运和削减人手。

以改革美国社会和提高政府效率为名，特朗普任命马斯克（Elon Musk）领导政府效率部 （Department of Government Efficiency，简称DOGE），马斯克亦受委任处理USAID，一个半月来屡屡发布新的针对对象，人道救援组织、工会、媒体、大学机构等不一而足。至2月27日，华府称将终止90%以上的USAID对外援助合同，总额达600亿美元。

这项大刀阔斧的工作还有余下五、六十日可以继续进行，“削减”走向常态化，美国价值观、国际角色、对自由国际世界秩序的影响，则是更彻底的变更。自由国际秩序虽然也已经积累了许多结构性弊病，但当它被以特朗普的方法打破时，新建立的将会是什么？而这样的美国是在积极创造另一套新的规则，还是在制造另一种可疑的未来？

曾确立美利坚和平（Pax Americana）

“自由国际秩序”，可视为延续至今的、国际联盟和多边合作框架的起点；美国也确立在全球范围的支配地位，维持自1945年延续至今的“美利坚和平”。

二次世界大战之后，时任美国总统杜鲁福（Harry S. Truman）推动协助欧洲重建的“马歇尔计划”，与盟友国建立“自由国际秩序”（liberal international order），可视为延续至今的、国际联盟和多边合作框架的起点。美国也通过其政治、经济和军事力量影响或干涉美国境外的地区，建立符合其利益的全球扩张模式，确立在全球范围的支配地位，维持自1945年延续至今的“美利坚和平”（Pax Americana）。

对外援助计划正是美国推动全球化过程，主导全球经济发展和全球安全的其中一环。美国的目标是透过协助其他国家创造繁荣安全的环境，防止国际冲突，并建立伙伴关系。援助一般用作支持经济发展、改善医疗及教育、加强民主体制，以及促进外交关系。

美国国际开发署成立于1960年代，是美国向需要进行灾后重建、脱贫计划、民主改革等国家的人道项目提供援助资金的机构。为了积极扩张美国在海外的影响力，美国国会于1961年通过《对外援助法案》（Foreign Assistance Act），向发展中国家提供援助，支持治理和经济改革，以提升受援助国家的人民向政府问责，以及创造经济机会的能力。时任美国总统约翰·甘迺迪（John F. Kennedy）其后正式签署行政命令成立国际开发署。1998年通过的《外交事务改革与重组法案》（Foreign Affairs Reform and Restructuring Act）进一步确立国际开发署作为独立行政机构的法律地位。

国际开发署的服务范围广泛，目前的援助用于亚洲、非洲和欧洲等地区的人道援助工作，当中包括提供粮食援助、清除地雷、疫苗接种、教育和交通建设等项目。根据美国政府的数据，2023年美国在国际援助方面的金额达到719亿美元，当中约400多亿美元由国际开发署管理和发放。

虽然，开发署的支出事实上不到政府总预算的百分之一，但特朗普批评海外援助资金涉及不当运用，他计划未来将国际开发署与国务院合并，务求令援助支出符合美国价值及国家利益。

自从资金被冻结，国际开发署数千名员工被迫休假，机构运作受到影响，多项援助服务暂缓。长远而言，美国计划削减对外援助支出将会对全球的人道救援项目产生严重影响。比如身处“全球南方”（Global South）的非洲，许多非政府组织依赖相关资助，若耗尽资金，将无法维持医疗和教育等方面的服务，使数百万受助人的生活陷入危机。

输出“民主价值”的双面性

以美国共和政体为原则的民主制度和自由资本主义模式并没有实现原本的和平承诺。随著全球市场的扩大，超越国家、种族和宗教的民主基础并没有被成功创造，甚至也衍生了严重的问题。

因应地缘政治的局面及发展，美国的对外援助方针亦随之变化。

在冷战期间，美国向越南、韩国、以色列等国家发放了大量援助。以韩国为例，援助主要用作二次世界大战和韩战后的重建计划，到了1960和1970年代则以发展经济和改善基础建设为主。1990年代至今，随著冷战结束，美国的援助方针转为支持人道救援项目为主，当中包括农村脱贫、粮食安全、传染病防治与大规模灾难应对等领域。进入千禧年代，因应2003年伊拉克战争，美国大部分的对外援助都用于伊拉克和其他中东国家，如阿富汗和巴基斯坦的项目。

而近年最主要的USAID受援国家则是乌克兰，自俄罗斯在2022年对乌克兰发动全面入侵后，美国向乌克兰提供的经济援助金额达到140多亿美元。

通过向世界各地的非政府组织提供财务、技术等支援，美国也试图推动自由主义式民主制度的发展，此举动与推动全球市场发展的措施是双管并行的。当中的逻辑在于美国认为某种政治制度有利某种经济模式的发展，因而发展中国家通过对其经济和管治机构的改革，观待能否成功转型并加入全球市场。

对于美国而言，实行民主制度的国家其社会状态较为稳定，较少可能藏匿恐怖主义，是较可靠的贸易伙伴。因此，美国著眼于针对法治、问责机制和政府透明度，以及人身安全、财产和投资层面的保障制度等有关治理和经济改革。

除了美国国际开发署，创立于1983年的“国家民主基金会”（National Endowment for Democracy, 简称NED）也是美国的对外援助机构之一。因应当时东欧、拉丁美洲、亚太地区和非洲等地区的民主运动日益增长，时任美国总统列根（Ronald W. Reagan）推行“民主计划”（The Democracy Program），以促进世界各地的民主发展。在此背景之下，国家民主基金会因而成立，为不同的计划提供拨款，支持新闻媒体、工会、政党、大学等非政府机构的运作。

非政府组织（NGO）是没有一个严格定义，但又囊括各种类型组织的名称，常可以将之理解为与不同于国家，声称为人民的利益而运作的组织。这些组织一般在地方、国家或跨国家层面运作。不少致力于救援工作和保护人权的全球性、区域性或地方性组织依赖美国的资源，而这些受美国国会及舆论支持的人道救援计划也变相加强了美国在全球范围内主导秩序的影响力。

随著苏联在1990年代倒台，美式民主制度和自由国际主义成为主导世界的秩序，法兰西斯・福山（Francis Fukuyama）甚至宣称美式民主制度是社会演变的最理想模式，是为“历史的终结”。表面看来，美国在全球推广的，是自由、民主、平权与非对立的价值观，鼓励包容文化和多元主义。

然而，以美国共和政体为原则的民主制度和自由资本主义模式并没有实现原本的和平承诺。随著全球市场的扩大，超越国家、种族和宗教的民主基础并没有被成功创造，甚至也衍生了严重的问题。

比如，一方面，由于非政府组织并不是由政府直接管理，所以一般被视为是基於伦理或道德的需要而行动的机构。非政府组织由于置身于国家权力之外，而且经常与国家权力相冲突，一些非政府组织甚至反对民族国家权力对人民的压制。人权组织，医疗与饥荒救援机构（例如乐施会与无国界医生组织）都以捍卫人类的生命为目标，保护不受酷刑、饥饿、屠杀、监禁或政治暗杀。

可是，另一方面，道德干预（moral intervention）(注1）的原则同时亦可能沦为发动战争的理由。美国和英国在2003年打著“正义战争”的名号而发动伊拉克战争，就是一场没有实质证据就贸然进行的军事介入，只是由美国单方面发号施令，并要求其盟友启动军事系统来镇压恐怖份子的残酷战争。

在经济改革与发展民主治理两者并行的逻辑背后，美国的对外援助同时是打压、分化和后殖民化的推手。美国以结构性的干预手段介入不同国家，从金融、经济与军事等不同层面，输出美国文化与意识形态操作。藉著跨国领域的货币和金融机制，以及军事部署的手段，美国带来了战争、经济困境、强制移民、环境灾难和政治镇压等问题，而处于全球权力边缘的“全球南方”国家没有权力阻止不代表他们利益的进程。

从这样的结果看来，“美利坚和平”的和平主张不过是海市蜃楼，甚至只代表了个别持份者的利益。

对USAID的特朗普式批评

特朗普所谓的“对外援助及相关官僚系统不符合美国价值观”，实际上是为了批评违反保守意识形态的援助。

然而，到了商人背景出身、更在意“美国优先”的特朗普手上，对USAID的评价出现了另一种“逆转”。

根据特朗普的行政命令，他认为美国对外援助的支出是多余的开销，相关官僚系统与国家利益不一致，甚至与美国价值背道而驰。他指国际开发署曾经多次被卷入丑闻，涉嫌利益输送、援助资源被侵占并用作支持不法行为、造成受援国对援助的依赖，甚至被外国政府指控为中央情报局的幌子等。例如在1972年，国际开发署曾被指资金被挪用到中央情报局在老挝的行动。2024年有报导指国际开发署在肯亚资助的人道主义组织涉及贿赂、童工和儿童性虐待等罪行。

在白宫声明中，个别推广“多元、平等和包容”（diversity, equity and inclusion, 简称DEI）价值的援助计划成为众矢之的。DEI政策不断受到特朗普政府的攻击，被指政策背后的意识形态违反“美国价值”。马斯克甚至指DEI政策是“种族主义”，将美国人分成“压迫者”和“被压迫”角色，甚至认为是早前洛杉矶大火灾情未能受到控制的主因。

美国DEI政策的起源可追溯至1960年代的民权运动。1964年通过的《民权法案》（Civil Rights Act of 1964）禁止基于种族、宗教、性别、肤色和国籍的就业歧视，及禁止公共场所的种族隔离，例如公立学校和图书馆。随著女性主义运动及其他少数群体平权运动的发展，平等和包容的概念扩大到不同群体，包括种族、宗教和LGBTQ+社群。不同机构推行相关措施，包括政府机关、大学、私人企业等，营造包容不同身份的差异及多元文化的环境。2020 年非裔美国人佛洛伊德（George Floyd）因警察不当执法而死亡的事件引发了大规模的抗争，要求政府改革，正视社会中的系统性种族歧视。这场自1960年代民权运动以来最大的示威抗议运动被称为“黑人的命也是命”（Black Lives Matter），令人再度关注种族歧视和社会不公等问题，进一步要求在不同的公共领域为少数群体建立包容和公平的环境，反映社会的多元性。

DEI政策旨在为少数族裔、妇女、性少数等弱势群体提供更多就业和融入社会的机会，以克服他们在经济和社会上的劣势。但是，随著新冠疫情大流行及经济不景，多元族群的政策不但没有真正解决到社会不公的问题，反倒令不少人，尤其是白人男性感到其优势受剥夺。特朗普与许多右翼的保守派人士因而成功利用这种国族身份和传统价值观遭到侵蚀的道德恐慌，贬低民主党与觉醒（woke）文化相关的左翼进步运动。这种区分敌我的策略令特朗普成功赢得选民支持，击败民主党总统候选人贺锦丽（Kamala Harris）。

由此可见，特朗普所谓的“对外援助及相关官僚系统不符合美国价值观”，实际上是为了批评违反保守意识形态的援助。他看似成功以能够终结危机的魅力领导（charismatic leadership）吸引支持者，赢得总统大选重回白宫，颁布多项行政命令，但实际上，倚仗的是有关国族、种族、性别及宗教冲突的保守意识形态。

美国对外援助从来都是与美国的国家利益和外交政策挂钩，与推动社会正义无关。但无可否认，美国的对外援助，是不少流亡团体和人权组织的主要资金来源。根据《经济学人》杂志（The Economist）的报导，多年来一直在调查中国供应链中强制劳动问题的非政府组织中国劳工观察（China Labor Watch），九成的资金来自美国政府的资助。美国政府冻结援助的措施将使得该组织陷入例闭危机，难以继续监察中国大规模强制劳动，特别是针对维吾尔人与藏人的迫害。

特朗普政府冻结援助的举动誓必令众多非政府组织陷入营运困境，助长专制政府对异见人士的打压，削弱国际公民社会的发展。更重要的是，冻结对外援助后，白宫未来计划将节省的资源投放到何处？在没有明确替代方案下，特朗普政府为了节省开支而计划废除援助机制的举动，更多是一种民粹式操作，以针对他眼中的“内部敌人”，而不是出于深思熟虑的行动。

民主与专制的对立不再

特朗普抱持著弱者必须臣服强者的思维，政治强人管治方式与民主理念有所矛盾，反倒与特朗普口中要对抗的中俄专制政府更为接近。

冻结对外援助反映了特朗普对于维持全球领导地位的意愿降低，不再维持“民主与专制对峙”的叙事。因此，特朗普提出与俄罗斯联手瓜分乌克兰资源，逼使乌克兰接纳矿产交易草案条款的举动便显得不令人意外。随著美国不再、亦无法主导秩序的规定来控制全球局面，全球治理和经济结构将会大幅调整。

已经出现的担忧是，当美国逐渐退出国际援助，俄罗斯及其代理人瓦格纳集团、中国、印度、伊朗等国家，将会取代美国在位处“全球南方”的非洲和拉美地区留下的位置，进一步加强影响区内国家的政治、经济和军事层面。当美国无法再维持二次世界大战后的全球秩序，专制国家借机扩张势力，国际间的冲突必定更为频繁，局势将变得更加复杂混乱。

而不论是退出世界卫生组织，向加拿大和墨西哥征收关税、提出占领巴勒斯坦计划、威胁收回巴拿马运河、削减投放予北约的经费等举动，都反映了特朗普很大机会继续无视国际惯例，忽略利益冲突，不在乎力量制衡，进一步削弱美国的领导地位和影响力。

表面看来，回归白宫的特朗普带领美国放弃维持二战后主导世界秩序的地位是孤立主义的举动。但实际上，他以利益至上、雷厉风行的行事方式主导政策方针，意图改变由美国主导，容许与多方参与者合作的国际秩序。异于传统政治精英的管治方式，特朗普不再顾及和平衡盟友和持份者的利益，而是透过一连串的操作来进行交易谈判，以达到目的。

特朗普2月28日与乌克兰总统泽连斯基（Volodymyr Zelenskyy），在白宫为了签署开采乌克兰稀有矿产的双边协议而举行会谈时爆发骂战。他和副总统JD·万斯（JD Vance）指责泽连斯基对美国的支持“不够感激”，更指泽连斯基“手上没有筹码”。

这次事件反映了特朗普政府无视乌克兰作为主权国家，自主掌握命运的权利。特朗普引用错误资讯，多次与俄罗斯的论调一致，指责泽连斯基是没有民意授权的独裁者，试图逼使乌克兰接受与美国签订一份没有安全保障承诺的双边协议。这种将恃强凌弱的行事方式美化为、以国家利益出发的谈判策略，实际上是对民主政治的威胁。特朗普抱持著弱者必须臣服强者的思维，政治强人管治方式与民主理念有所矛盾，反倒与特朗普口中要对抗的中俄专制政府更为接近。

当特朗普高呼MAGA（Make America Great Again，让美国再次伟大），他意图重建的“美国梦”，究竟是指“美国的生活方式”（the American way of life）所示范的政治制度、文化价值和社会规范，抑或只是迎合受众的渴求，寄望强人姿态的领袖能够扭转局面，回复美国不复存在的荣光？

寡头政治带来的民主危机

特朗普政府只是在实行由少数有财有势者支配社会发展的美式寡头政治。

特朗普政府的“美国优先”管治方针，无视法律规定和利益冲突，企图大幅裁减政府人员来剔除浪费纳税人金钱的机构，实际上是假借人民之名，容许权力集中在少数富人手上的做法。他采取的方式，包括干预调查或起诉不法行为、裁决纠纷或规管经济和资源运用的公共机构，换走公务员和专家，例如1月份至少有15名检察长被解雇（即使当中多位是在特朗普的第一任期内被任命的）的做法，与普京、埃尔多安、奥尔班、莫迪等以民选方式上台的威权统治者的技俩如出一辙。如同佛蒙特州参议员及前总统候选人桑德斯（Bernie Sanders）近日在公开场合所说的，特朗普政府只是在实行由少数有财有势者支配社会发展的美式寡头政治（American oligarchy）。

曾经，美国价值强调个人主义、平等、自治、自由和多元，代表著充分社会流动性的“美国梦”，每个人都有平等机会获得财富和自由的愿景。但特朗普以强势的手法，运用总统权力来颁布的一连串涉及移民、环境和多元化倡议的行政命令，强化保守阵营的意识形态。不同于以往伊拉克战争时期，诉诸“正义”、“自由”等价值而成的例外状态（state of exception）（注2），提倡“美国优先”的特朗普放弃全球化的目标，而是带领美国进入强势管治时代，令例外状态恒常化。特朗普再次上任后，在无需国会批准的情况下签署行政命令，宣布美国与墨西哥边境的移民过境为国家紧急状态，决定暂停接收并大规模遣返难民。此举将会造成更多人道灾难。而真正能够令低下阶层受惠的社会服务改革，包括医疗、住屋和教育等，则遥遥无期。

特朗普不需要修改宪法便可滥用权力的行径，助长敌我对立、强者独大的思维。不单是在美国，全球极右阵营都试图借助民粹浪潮，将他们的决策推销给选民，以求获得权力，成为寡头。民众盲目服从权威，将一切议题简化成为左胶与极右的对立，只会令当政者的权不受约束，这种形势只会赋予专制国家和极右阵营更多力量，运用国家机器来惩罚或收编反对势力，从而巩固自己的权力，破坏全球民主基础。

民主从来都不是国际关系的博弈筹码，不是数年一度选出人民代表的仪式，更不是按照个人喜好而进行的统治方式。真正的民主是一个不断检视公共生活的过程。

冷战结束后，美式民主没有随著全球化的经济网络而成为全球政制的典范，俄罗斯在苏联倒台后被超级富豪和政治寡头控制，中国亦没有随经济发展而进行政治改革。全球化的经济网络虽然是促进人口流动，以及贸易和投资的工具，但同时亦造成了社会问题，包括不停扩大的贫富悬殊，以及移民涌入的问题。另一方面，专制政权成功利用金融交易、科技合作和宣传控制等层面的跨国网络来削弱国际社会对它们的制裁，并进一步巩固其专制权力，形成美国记者和历史学家安妮．阿普尔鲍姆（Anne Applebaum）所说的“专制公司”（Autocracy, Inc,）。

特朗普与泽连斯基不欢而散的会面令美国民众及国际社会意识到特朗普其依照个人喜好而进行的管治方式将会令极端价值在全球扩散。特朗普的举动固然打破了二战后的国际秩序，模糊民主阵营与专制国家的对立，但令人忧虑的是未来世界局势的发展，担心民主价值会消散。可是，目前的局势并不是由特朗普一人造成的，他只是在全球化时代冲突加剧的情况下，以极端路线成功得势的投机者。

无可否认，特朗普采取政治狗哨（political dog whistles）的策略来操纵和鼓动处于经济弱势、以及对传统政党和管治精英不满的选民是成功的。根据民意调查，特朗普的支持度仍然有接近百分之五十，他的支持者并没有因他近日的举动而放弃支持。但事实上，美国社会仍然有很多民众不认同他的政策，毕竟他在总统选举中的得票率并没有超过半数。

美国并非一党独大的专制国家，共和党议员亦没有占国会议席的绝大多数，作为反对派的民主党仍然有空间根据现有宪法来阻止总统滥用权力。例如，国会可以通过法律推翻总统的行政命令，通过立法反对总统与其他国家签署的协定，甚至限制政府的财政预算，阻止总统的行动。为了制衡特朗普，美国社会已经有不同的组织团结起来，采取联合行动，拒绝寡头政治，维护个人自由和权利。如美国政府雇员联合会（AFGE）采取法律行动，在现有的法律制度以诉讼形式下阻止特朗普政府针对工会成员和联邦雇员的“非法解雇”。另外，美国各地亦有民众发起反特朗普示威，表达对其施政的不满。

特朗普为我们带来的启示是，寄望强人带来政治改革实际上是专制的温床，只会有利跨国专制联盟的扩张。民主从来都不是国际关系的博弈筹码，不是数年一度选出人民代表的仪式，更不是按照个人喜好而进行的统治方式。真正的民主是一个不断检视公共生活的过程。民主和自由不会自动随著经济发展或政制变更而实现，亦不会在过早让出个人权利或盲目服从权威的情况下能够换取得到。不论是制度上，还是个人层面上，民主实践都必须容许不同持份者参与，设法捍卫每个人，特别是失权的、弱势的人，在社会生活的自由和权利，而这亦是民权运动发展的原意和动力。否则，在制度被逐渐蚕食下，民主和自由只会沦为空洞的口号。

注1:Michael Hardt, Antonio Negri. Empire, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts. London, England. 2000, p. 35–37, 312–314. 
注2: Ibid., p. 18.