评论|叶静伦:花莲大震之后,巨额捐款如何成为捐款人想要的样子?

钱花不完、很难花,甚至乱花,真的只是捐款专户可信度的问题吗?
2024年5月2日,花莲,一栋倒塌了的大楼外弃置著一张沾有泥泞的结婚照。摄:陈焯煇/端传媒

【编者按】4月3日上午7时58分,台湾花莲县外海发生芮氏规模(港译:黎克特制)7.2强震,全台震感强烈。此次地震为1999年九二一大地震以来台湾遭遇的最强地震,在全台造成17人罹难、1155人受伤及2人失联,另有多栋房屋倒塌或半倒,以花莲县受灾最为严重。

每逢大震,台湾社会总有一股庞大的善意化为物资与捐款,希望援助灾区重建,然而善款的收支、是否专款专用、以及如何落实灾区复原,经常成为另一股灾难。善款如何使用,善款与国家正式预算如何互补,便为与灾共存的台湾社会必须思考的下一步。本文原载于独立媒体 Right Plus,端传媒获授权转载。

(文:叶静伦,Right Plus 创办人&总编辑。Right Plus 是台湾唯一深耕公益报导的独立媒体。)

台湾在4月3日发生921地震后25年来最强震,根据内政部统计,截至4月11日已造成1155人受伤,16人死亡。死者全数集中在花莲,特别是砂卡礑步道和得卡伦步道;伤者则以新北市(292 人)、花莲县(251 人)和台北市(215 人)最多。

财团法人赈灾基金会在行政院指示下,隔日便开启赈灾专户,接受全台捐款。原本预计开放一个月(至5月3日止)、需求估计为10亿元。但截至4月16日早上7点,已募得9.6亿元,共计15.8万笔捐款,包含单笔1500万至3000万元的企业捐款。

921震后至今,台湾罹难超过10人以上的强震,还有2016年的美浓地震造成117 死,和2018年的花莲地震造成17死;然而,两次地震的善款动支比例都不到 65%。

2016年美浓地震后,台南市府直到2022年5月底,累计43亿的赈灾收入还结余近 15 亿元,六年来利息收入高达976万元;2018年震后,花莲县府总计27.4亿的赈灾收入,直到2021年底善款监督委员会解散时,还剩下10亿元,累计利息达851万元。

两地的赈灾余款都在2022年转入该地的“重大灾害赈灾捐款专户”中,由社会局处管理,理论上似乎成为各县市的平日灾害动支基金。只是,花莲县在转编过程中,10亿余款蒸发超过7亿(注1),未见详细说明;两地善款的使用方式也都曾遭抨击,还成为政治人物隔空交火的争论点

早期台湾灾害中较常出现的民间公益团体如红十字会,在2016年专法遭废止后逐渐淡出;如今地方政府的可信度也下降,使得中央再次出面承担捐款期待,势在必行。赈灾基金会此次被行政院责令启动募捐,更确立了“由中央号召、公设财团法人执行管理”的灾害劝募形式,可说是此次地震的其中一个重要意义。

然而,钱花不完、很难花,甚至乱花,真的只是捐款专户可信度的问题吗?由中央担保启动的庞大捐款,下一步又何去何从?

2024年4月4日,花莲,得知亲人获救后,亲友们互相相拥。摄:陈焯煇/端传媒
2024年4月4日,花莲,得知亲人获救后,亲友们互相相拥。摄:陈焯煇/端传媒

你的捐款会变成你希望的样子?

重大灾害中,在媒体和网路画面强力播放下,粮食饮水、医疗复健、紧急庇护居所或临时屋,乃至后期的租屋补助、倒塌建物修缮兴建,甚至心理咨商等,往往成为众人想像中“灾民会需要的东西”,更是捐款人常“希望捐款变成的样子”。

然而,台湾社会的善意并不只大量捐款,还包括海啸般的物资,极大程度供应了灾害救援中的紧急生存所需,甚至在多次灾害中,已经反过来爆量成为在地无人能处理的困扰。当巨额捐款入帐时,真正需要购买的民生用品已经不多(海量物资对在地经济和小商家的冲击,是另一议题);至于公共设施和服务,例如建筑物修缮和重建、医疗复健和脆弱家庭就学就业支持等,究竟该用纳税人还是捐款人的钱?是政府本该编列的社会照顾预算,还是仰赖各界善心填补?至今没有共识。再加上募捐时声明的“专款专用”原则,“钱很难花”便成为自然的结果。

2016年台南维冠大楼倒塌后,台南市府便曾在访问中指出,即使当时还有将近20亿的余款,但土地和建物的产权问题与受灾户的利益分配冲突,根本不是缺乏相应法规的巨额善款能对应解决的(后来改以都更方式重建)。此次0403震灾,赈灾基金会的善款使用原则中也声明,既有的中低收入补助、租金补贴等支出,“应由公务预算自行支付”。善款顶多只能提供各地方政府代垫周转、以利快速发放,之后双方必须研议还款方式。

换言之,大多数人捐的钱,其实很难对应到他捐款时心里想的那个新闻画面。那么,“我捐的钱还能花到哪里?灾民究竟需要什么?谁会知道这个答案?”

当然只有灾民本人。

近二十多年来,国际人道救援领域持续发展“以人权为本”的灾害应变指导方针(注2),其中不断强调,“利害关系人的参与”是评估灾后需求至关重要的一环,却经常遭到忽略。

例如,2004年的南亚海啸,因为大多决策过程都没有受灾家庭的参与,包括临时屋的设计、规格、材质等,导致政府、民间团体和私人营造商提供的许多临时屋,最后都因为无法入住而必须拆除。

利害关系人的参与是国际间看待“责信”(Accountability)的基本要素。因为这意味著灾民能影响援助计划的设计、表达自己期待的结果、由此设定计划追踪的成效指标。同时,最重要的是提供良好的回馈管道和申诉机制。

2024年4月6日,花莲,救援直升机载著困于山上的乘客,飞过山泥倾泻的地区。摄:陈焯煇/端传媒
2024年4月6日,花莲,救援直升机载著困于山上的乘客,飞过山泥倾泻的地区。摄:陈焯煇/端传媒

台湾在历经多次重大灾害后,从募款到善款的使用,已经越加重视面向“捐款人”的资讯揭露。然而针对“受灾的主体”(灾民或灾户),别说参与决策,就连调查需求、确实传递福利资讯等,这些攸关捐款是否能用在刀口上的关键,似乎都只寄托在各机关粉专或网路懒人包里,传递方式甚至不如过往多元。

921时,中台湾多处通讯中断,公部门的援助资讯靠的是电视媒体跑马灯、广播收音机、社区广播车、服务中心公告、紧急应变中心的电视墙等,社会局临时开通的20支专线电话接到手软。25年后的今天,网路和社群的发达却让我们几乎忘了,许多人“平常就不善于用网路”,遑论灾难来临时。

平等的援助和福利资讯传递,也意味著我们必须尽可能考量多元的群体,确认没有人会因为性别、年纪、族群、文化、宗教或生理状态而被排除在外。例如寻找翻译和不同语言的群体对话、提供儿童或心智障碍者易读的说明手册、主动上门协助行动不便的长辈或身障者申请补助,或先取得部落长者/首领同意后再进行访谈等。

尤其,从台湾过往的自然灾害研究和风险评估中可见,原住民、低收入户、身心障碍者、儿少、老人等,在资讯取得、可用资源和危机意识上相对不足也不便,因此成为各种灾害中加倍脆弱的群体,并且极有可能加剧原本的不平等。

国际经验中,则有印度震灾后的妇女,无法开口和男性调查团说明需求,后来改派全女性的调查团进入灾区、和妇女们谈话,才因此发放了2.3万个卫生包;同样的情形在南亚海啸中也曾发生——斯里兰卡的紧急救援行动因为漠视性别差异,而使妇女们难以获得卫生棉、内衣、怀孕及哺乳用衣物,或纱丽(编按:Sari或Saree,为当地妇女的传统服饰)等文化物资。

在地的需求、多元的群体、和不同灾民打交道的时机、介入社区的理想方式,理论上只有深耕在地的人最了解。若能有良好的申诉与处理机制,更能大幅节省实务现场和官僚想像的落差、弥补单一团体对在地认知的局限。

然而,这一切的责任,在如今的捐款模式下,难道要全部寄托在赈灾基金会身上吗?或者说,一个全国性的基金会,要如何将捐款送到地方灾民手上?

2024年4月6日,花莲,一幢因地震而受损的大楼,居民集合并等待上楼取回个人物品。摄:陈焯煇/端传媒
2024年4月6日,花莲,一幢因地震而受损的大楼,居民集合并上楼取回个人物品。摄:陈焯煇/端传媒

善款监督,究竟该监督“谁”?

赈灾基金会受《财团法人法》严格管理,此次募捐也有明确的期程、多元的捐款管道、清楚的需求金额公告,以及不间断的资讯更新,甚至在常见问答之外,提供咨询电话与时段。种种示范都显示,在可信度方面,一般民众似乎已经不需要担心。

而依据基金会过往的执行方式,以及此次公布的善款使用原则,捐款分配是由各地方政府将灾民需求造册后申请;并且开放民间团体申请专案计划经费;灾损重建则配合内政部的重建规画

简单来说,需求的调查和福利资源的布达、补助的协商责任等,已经回归地方,包括地方政府和地方团体,责信的承担不再寄托於单一政府或募捐单位、朝分散式治理迈进。你可以说现在人人有责,各地方议会、社会局处、民间组织甚至社区发展委员会,都有权利争取资源、确保灾民受到保障。

只是,对于进一步要求责信的捐款人,下一步的善款监督,又该去监督“谁”?

过往各地方和相关单位,对于善款追踪的资讯揭露,大多停在计划名称和捐款收支上,然而国际间对“责信”的要求远不只如此。责信的意义在于“负责任的使用权力”,包括说明计划审核的标准、公开计划联络人,说明执行过程中的重大变动、公开重要活动的参加资讯,或是当原订目标做不到时,如何向公众交待等。

如今,即使我们想要求这些资讯,也将散落在各处,一般捐款人将更难以追踪。而一个没有实际进行救援与服务的中介组织,又是否愿意、有余力做到进一步的审核与把关、提供相应的追踪指标等,或许是未来可讨论的方向。

更进一步想,作为一个必须和自然灾害共存的小岛(注3),我们是否能拓宽对于善款的使用方式,让“专款专用”的用途,从最开始就纳入防灾与地方韧性强化?让永续城乡成为可能、让城市与土地都能一次次历经灾害而不覆灭?

小至每个社区都能申请防灾教育、补助日常防灾演习车马费、共同维护水塔设施、为老弱长辈修缮危老居所;大至社区据点的经营、开放式公共空间的建立、各种强化在地互助连结与社区复原力的提案。

这些难以编进国家制式预算里的用途,正是民间公民力量(捐款)可以补上的缺角,也是每个台湾人都可以思考的下一步。因为我们,都可能成为下一场灾害中的利害关系人。

2024年4月6日,花莲,一架因地震而受损的车。摄:陈焯煇/端传媒
2024年4月6日,花莲,一架因地震而受损的车。摄:陈焯煇/端传媒

注1:根据花莲县政府“0206地震灾害捐款管理及监督委员会”第 19 次会议纪录显示,2018年的震灾,截至2021年底的余款为 10 亿。2022年初,善款监督委员会解散,10亿归入花莲县府的“重大灾害赈灾专户”,由社会处管理。然而,隔(2023)年1月17日,重大灾害赈灾专户管委员会第1次会议纪录却显示, 该县社会处实际收到的余款不到3亿。单位重组17天内蒸发7亿多,找不到原因。而结余的3亿,县府则声称之后挹注同年的918震后计划约2.5亿,现只剩2000多万。

注2:1997年,由许多人道救援与国际发展组织发起的“环球计划”(Sphere),集结了众多非政府组织(NGO)的智慧和经验,订定了“以人权为本”的灾害应变指导方针,并持续出版《环球手册》至今。

2007年,包括英国乐施会(Oxfam)在内的六个国际组织,进一步出版紧急救援中的《够好指南》(中文版2016年由台湾海外援助发展联盟翻译出版)。

其中,包括如何在有限的时间内快速行动,进行个别访谈、焦点访谈或资料调查、建立人口样态资料等,甚至如何透过同一地区不同灾民或家户的访谈,比对求证资讯正确性等,皆有清楚的指引。

注3:根据德国看守协会2021年分析气候灾害造成的财物损失影响评估,台湾在国际排名中,台风、水患、震灾等复合性灾难带来的风险明显高于邻近的中国、日本、韩国;另一份气候风险报告则显示,台北在20个亚太国家首都中,名列受威胁程度最高的城市。

读者评论 3

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  1. 樓下,慈濟的錢多到可以大量購置房地產作為自己的宗教設施,且許多大老闆都是它們的會員,並不是現在一般民眾捐款的首選。

  2. 慈济在花莲啊,挺正信的基金会,一向对捐款处理得都还不错