评论｜林致茵：中央“全面管治”进场后，香港的“高度自治”，还有多少?

有关监督权、中联办是否属于基本法第22条的“中央人民政府所属各部门”的争论还未平息，各个驻港和专责港澳事务的机构，就已接二连三就香港政治制度内外的各种事件发表立场。另一方面，一直被北京形容为“短板”的香港国家安全立法问题，在反修例事件和中美角力之下，被加速提上议程。就在周四（5月21日），全国人大确定将在本届大会上，审议《建立健全香港特区维护国家安全法律制度和执行机制的决定(草案)》的议案，以尽快处理因基本法23条迟迟未立法而带来的国家安全隐患。

在各种不明朗的因素下，无论哪一种政治立场的人，都会比过去更加忧虑一国两制的前景——北京决心“全面管治”的情况下，香港高度自治的弹性和空间，其实还有几多?

要梳理这个问题，除了分析一些已经摆在眼前的举措外，内地高层官员和港澳事务学者历年来的公开表述，其实也透露了不少端倪。2017年，国家主席习近平在发表十九大报告时指港澳台工作取得新进展、香港已积极融入国家经济和政治大局；短短几年间，北京却亮出一国两制下不能触碰的“三条红线”。

这是否代表北京对于一国两制的信心已全盘扭转？北京运用权力的决心和方法，将会决定未来香港高度自治的空间。经历“反修例”这个节点后，要准确判断香港将会面对一个怎样的局面，我们必先追溯矛盾的本源，分析北京处理香港问题的决心、思路和部署。

一国两制问题的核心 ：“管治权”争议

唯有由北京认可的“爱国者”担任行政长官，其施政才不会偏离整个治国方针。

一国两制问题的核心，源于长久以来，北京与港人对于香港“管治权”的争议——“管治权”的来源、由谁管治、哪些权力由中央直接行使、特区自治范围有多大。双方之所以在这些问题上分歧不断，是因为先天的设定上，一国两制的宪制框架拥有多重属性。

基本法既是全国性法律，也是香港的宪制性文件；它亦同时处于大陆法系与普通法系的交接点。基于价值观、政治认知和制度安排上的差异，基本法的条文、概念、落实方法等，自然会出现多于一种的解读。

从过去普选的争议可见，在港人的认知里，“港人治港”中的“港人”是一个地缘文化 (“土生土长”的香港人) 或法律概念 （基本法44条规定，年满四十周岁，在香港通常居住连续满二十年并在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民，才有担任行政长官的资格)。

但在北京心目中，“港人治港”中的“港人”不止是法律上的资格，还是一个政治概念：由于香港享有各种自治权力，治港者不能是一般的香港人。唯有由北京认可的“爱国者”担任行政长官，其施政才不会偏离整个治国方针。因此，有内地学者早已断言，香港面临的政治分歧，并非一般常规政治下的党派利益分歧，而是一种难以调和的宪制性争议，容易演化成敌我矛盾; 如无法平息，这种持续的争议甚至会对中国整个制度构成挑战。

当下，“港版国安法”如箭在弦。可见北京已决心堵截国家安全的隐患。

“全面管治”背后的四个关键问题

虽然早在基本法起草时，一国两制的诠释问题就已存在，但北京和港人在“管治权”问题上，并非第一天起就针锋相对；过去，双方曾经默许一些含糊空间的存在。近日各个驻港机构大张旗鼓，很多人以为他们单纯是为了回应过去一年的反修例事件，待事过境迁，北京就不会管得那么“紧”。但所谓 “Nothing comes from nothing” （事出必有因）——

要了解今天北京“全面管治”策略的背后有几多的决心和部署，我们需要回答四个关键问题:

第一，一国两制实践过程中的哪些关键事件，令北京对香港问题的研判逐渐定型？

第二，北京何时决定以“全面”的态度处理香港问题?

第三，若要实行“全面管治”，北京有哪些可用的渠道?

第四，这些渠道，有几多已经准备就绪?

（一）三个节点，令北京对香港的研判逐渐定型

最令北京在意的，是“宪制争议”与“实际行动”所产生的协同效应。

一国两制的发展，大致上分为四个阶段：1997-2003年；2003-2014年；2014- 2019年；2019年至今。

2003年前属“不干预”时期，在这段时间里，北京一直尽量避免公开谈论香港事务。2003年因为经济和23条立法而引发的五十万人大游行，让北京开始调整对港政策的思路：北京与香港关系出现变数，其引发点可能是香港高度自治范围之内的问题。这些管治问题所引发的效应，甚至会影响北京对港的主权行使——23条事件衍生了“尽快落实行政长官和立法会普选”的政治诉求，建制派政党在随后的选举中更严重失利，令“以爱国者为主体”的管治格局受到动摇。

故北京当时认为，今后必须掌握香港的动态、在香港高度自治的实践上，也不能完全没有角色。2003年后，北京采取了较为主动的对港策略，包括成立专属的工作体制和研究机构；领导人亦开始公开表达对特区政府的期望和要求，以示他们基本上已掌握了香港管治问题的脉络。

因此，北京对香港问题思路、对高度自治权的看法，其实比起很多人想像的更早已经形成。熟悉港澳事务的内地学者强世功曾明确指出，香港在高度自治的实践上“走歪路”，源于北京以往过分克制、未有及时导正、“该管的没有管”。只是反23条事件发生的时间尚早，妥协的空间较大。

后反修例的香港，其实某程度上也重演了2003年的事态发展，而经历了“占中”和“反修例”两个节点，北京回应的力度自然比起当年更大。最令北京在意的，是“宪制争议”与“实际行动”所产生的协同效应：例如以“公投”主张，挑战单一制下中央与特区的授权关系。若2014年的“占领”手段，与其后的“港独”思潮产生协同效应 (即以大型集会争取“港独”) ，将会对北京主权构成严重威胁。

（二）发表十八大报告时，北京已表示会以“积极”态度处理香港问题

事实上，这种“制度化、规范化、程序化”的思维，并非只是为了针对香港问题，而是国家主席习近平对整个国家治理体系的方针策略。

很多人会引用“路径依赖理论” (Path Dependence) ，分析政治制度的演化: 行为、政策、制度一旦进入某一路径，惯性的力量就会使这个选择不断自我强化。要了解北京对港政策有多“硬”，“时间”是其中一个关键因素。

我们可以把时间推回2012年，即习近平接替胡锦涛成为国家领导人的一年。在2012年11月8日发表的十八大报告中，胡锦涛发放了一个重要信息: “中央政府对香港、澳门实行的各项方针政策，根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定”，即在保持香港繁荣稳定之前，必先维护国家主权、安全和发展利益。在十五大、十六大和十七大政治报告中，治理港澳的根本宗旨为“维持香港、澳门的长期繁荣稳定”，一直未有正式加入“维护国家主权、安全、发展利益”。

故不少意见认为，北京是为了回应香港当时复杂的政治环境（包括“五区公投”、反国教事件等），而改动了治理港澳根本宗旨的先后次序，强调一国两制不能只是有利于香港的繁荣稳定，却不利于维护国家主权、安全和发展利益。在这一刻，其实北京已亮出一国两制的“底线”。

要达到“维护国家主权、安全和发展利益”的目标，也必须有相应的手段。十八大报告明确地表示：“将严格依照基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制”。这番说话的目的，除了是宣示底线外，亦预示北京将会透过建立“制度和机制”，有系统地主动用权，这种做法与过往“回应式”的、较为零散的论述建构，有明显分别。

两年后，一国两制白皮书作为首份针对香港的白皮书，延续了十八大报告的“两个根本宗旨”和“三个有机结合”的方针，令这些方针变得更具体。白皮书首次以“全面管治权”概括中央对香港权力，向港人正式表明将会修正过去过分强调“高度自治”的对港策略，报告亦交代了中央权力机制化的进度。

事实上，这种“制度化、规范化、程序化”的思维，并非只是为了针对香港问题，而是国家主席习近平对整个国家治理体系的方针策略——社会主义的现代化建设，包括“政治建设”这一环。2017年发表的十九大报告清楚表明，一国两制是国家治理体系的一部分，这种机制化的工作自然适用于港澳。

很多建制人士经常强调: “不要低估北京维护国家主权和安全”的决心。若要说得明白，就是如此。

（三）北京实行“全面管治”，要进行两部分的“衔接”工作

这些研究工作，早在2014年前后已经展开。

北京要实行全面管治，另一个关键因素就是要有相应的渠道和手段，否则只有空谈。问题是，基本法本身的设计，某程度上制约了中央对港行使权力的方法。领导人及内地官员也不时强调：北京在处理香港问题上，将会严格按照基本法的规定。他们亦不可能在一朝一夕之间完全放弃这个宪制框架。

在今年基本法颁布三十周年的公开研讨中，内地的专家指基本法中的空隙，导致中央权力不便操作、基本法的规定无法落实。例如，23条订明特区应“自行立法”禁止七种危害国家安全的行为，原意是让香港自行判断立法的时机和方式；但如果香港一直找不到合适的时机，北京除了不时提醒甚至是警告外，又有何方法推动立法程序？基本法并没有提供明确答案。

从内地的论述可见，北京暂时不会动用修改基本法的选项；为了避开争议，有关的专家学者会透过内部研究而非公开讨论的方法，“健全和完善”基本法。这些研究工作，早在2014年前后已经展开。

基本法的“机制化”有两部分的“衔接”工作:

（1）让中央的指令，能够直接下达至特区相应的机关之中;

（2）透过强化行政长官的权力，让中央的指令落实执行

这种设置，是基于一个前提：在宪制设计上，香港的行政、立法、司法机关之中，以行政长官为首的行政机关与中央的制度性联系 （institutional linkage）最强; 对香港的立法和司法机关，中央并没有行使组织权。

（四）“全面管治”的渠道，已经准备就绪

事实上，北京已经“牢牢掌握”了对香港的全面管治权。

最后一个让我们判断当前形势的变数，是上述“衔接”工作的进度。十九大报告中，国家主席习近平的一句“牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港、澳门全面管治权”，曾一度引起港人关注，很多人以为北京“将会”牢牢掌握香港各方面的管治权力。

事实上，这句话是放在“港澳台工作取得新进展”的部分，以指出过去几年 （占中直至2017年之间）香港没有出大乱子，还可以有“新进展”，是由于北京已经“牢牢掌握”了对香港的全面管治权。当香港出现威胁国家主权和安全的情况时，北京依然有法律手段予以遏止。

要准确界定2012至2017年间发生的事件中，哪些属于中央眼中的港澳台工作“新进展”，有一定的难度，但我们也可以就著中央根据基本法对港行使的权力，以及白皮书（注1）和内地学者曾经提及的工作进度，作基本分析。

反修例后，北京可以用权的渠道和工具

中央权力如何一步步机制化？北京要把“防线”移前。

第一点需要留意的，是哪些原本属于中央的权力已被机制化。我们可以把基本法中由中央行使的权力分为三种：

（1）完全属国家主权事务的权力: 如宣布香港进入非常状态的决定权、外交事务管理权、国防事务管理权等

（2）对特区制度的决定权或实权: 如基本法的解释权、行政长官产生办法和立法会产生办法的修改权、行政长官及主要官员任命权、向行政长官发出指令的权力等等

（3）对特区制度的备案权: 如财政预算及决算的备案权、在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构的备案权等等

完全属国家主权事务的权力，过往都只由中央管理，香港无论在法律上或是事实上也较难参与，中央也不可能公开内部的决策程序。就特区制度的日常运作，中央在个别事项上也拥有备案权，即例行留下记录，不产生法律效力。这些权力似乎没有立即机制化的必要。

过去，内地官员和学者最常提及、亦较有需要被“机制化”的，是第(2)种权力。

过去，内地官员和学者最常提及、亦较有需要被“机制化”的，是第(2)种权力。因为过去已遇到相关的争议，加上基本法已提供了一定的框架，故中央的释法权和附件一和二的政改程序，某程度上已形成机制。例如根据附件一和二的“五步曲”政改程序，就是以人大释法的形式确立。2016年全国人大常委会就宣誓案作的释法，就让自决派失去了重要的政治平台和资源，这股思潮也随之而沉寂下来。2018年的“一地两检”事件，最终以具争议性的“人大决定”来解决，但议会、司法界以外，社会整体上没有太大回响。

从“后占中”香港社会的氛围看来，中央以用权来解决一国两制问题的策略，看似非常奏效，故北京才得出了“牢牢掌握”的结论。也许不只北京，香港很多人也没有预想过夏悫道会在五年之后被再次占领。

反修例期间香港社会的反扑，让北京认定了一点：过去几年用权的力度和渠道还是不够。

第二点需要留意的，是反修例期间香港社会的反扑，让北京认定了一点：过去几年用权的力度和渠道还是不够。去年10月的中共十九届四中全会，正值反修例事件，当时通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，就特别提出了“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量”。

以往，在基本法的框架下，中央有惯常的用权方法，例如上述的人大释法机制。但人大释法始终需要一定的时间和程序，亦非每一件北京认为需要回应的事件，都涉及基本法条文的解释。以“宪制惯例”形式确立的行政长官述职制度，也是定期汇报而非应对紧急事态的机制。

为针对反修例后更迫切的国家安全隐患，北京另辟蹊径，将针对香港的“国安法”纳入附件三，毋须经过香港立法会通过，这似乎不是常用的方法。北京以此方法立法，在迅速回应香港情况的同时，如何避免与基本法其他条文 (例如23条) 有所冲突？有关法律又如何在香港的普通法制度下落实执行？这些问题须看到立法的细节后方可知道答案。但可以肯定的是，这并非一时三刻就有的想法。

第三，若北京要把“防线”移前，主动制止问题形成，并以在地的渠道作即时反应，便需要动用更多过去备而不用的权力，但动用这些权力的风险成本和所需时间各有不同:

(i) “激活”一些已经存在，但过去甚少或未曾动用的法律或权力，如行政长官会同行政会议根据《紧急法》制定《禁蒙面法》。

(ii) 调整两办的功能，透过发声明等途径强调“监督权”。

(iii) 强化行政长官权力和行政主导（包括公务员体系）。

内地学者一直强调，中央向行政长官下达指令的宪制基础，来自基本法第43条(行政长官向中央负责)，以及48条所包括的行政长官职权中，让中央用权的空间，例如第八项: 执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令。中央指令的范围、指令如何发挥效力等，就是需要“机制化”的部分 （笔者曾撰写“中央如何向行政长官发出指令”，分析北京行使指令时可能涉及的问题，这里不赘）。

内地学者一直强调，中央向行政长官下达指令的宪制基础，来自基本法第43条(行政长官向中央负责)，以及48条所包括的行政长官职权中，让中央用权的空间。

虽然行政长官是行政机关之首，但他/她并没有颁布法律的独立权力。故行政长官是否有足够的行政工具（如第48条第四项的行政指令权），以执行中央的指令、以及主要官员和公务员是否愿意支持其施政，也会影响中央指令的贯彻执行。这是另一个部分的“衔接”问题。除以《紧急法》制定《禁蒙面法》外、教育局指行政长官有权就“公众利益”，向考评局发出指示、公务员事务局表示正积极研究公务员宣誓效忠基本法等等一连串举措，又是否循著强化行政长官权力的方向推进?

“全面管治”下的高度自治？

在国家安全作为压倒性的考量时，香港已有的体制，未来又会担当怎样的角色？

综上，北京将会加紧透过行政长官、两办、建制组织及人士三方快速应对香港的局势，当中又以行政长官掌握最多的行政权力和资源。

在反修例事件以前，内地官员和学者大多数会以并用的方式，阐述两制的关系:“不该管的管了、该管的没有管”; “维护中央权力、保障特别行政区高度自治权”。经历一连串社会冲突，当香港成为国家安全的隐患时，北京是否仍然以此角度看待一国两制?

常说北京对香港有很多误判，但港人对北京对港策略的分析，又滞后了几多年? 过去，港人虽然未能充分了解中央的权力范围及其用权的方法，但当他们要寻根究底时，也不至于无迹可寻；但当北京把“防线”移得越前、越追求快速反应，在地的行动者便需要越多的酌情权，一般人也越难看出当中的规律。

亦因为一国两制对于内地和香港双方都有价值，过去港人较易看懂北京是如何权衡对港政策的利弊。北京就香港作出重大决定时（如人大释法），亦需要香港这一制 (如法院) 作为衔接和缓冲；但在国家安全作为压倒性的考量时，香港已有的体制，未来又会担当怎样的角色？目前的情况看来，只有当中央的权力相继应用和落实后，答案才会慢慢变得清晰。

（林致茵，香港政策研究所香港愿景计划高级研究员）

注1：白皮书指，已进入“机制化”的权力包括: 附件一和二 (行政长官产生办法和立法会产生办法的修改) 、第158条 (基本法的解释权) 、第17条 (全国人大常委会的备案权) 、第95条 (特区与内地在司法方面的联系和相互协助) 、第43和48(8) 条 (行政长官向中央负责) 。