评论｜黄柏叡：避不了政治的吴音宁，与离不开政治的台湾农业

江湖在哪里，政治就在哪里。

台北农产运销公司（北农）总经理吴音宁的上任，是各方势力折冲出来的结果：过去北农董事长长期由台北市府指派，而握有实质权力的总经理则为云林张荣味派系主导。2016年民进党上任后与北市府合作拉下前任总经理韩国瑜，提名民进党秘书蒋玉麟，却因北市府与民进党互信不足而功败垂成。至2017年北市府与农委会改选取得北农人事权，先后提名前畜产运销公司董事长郭万清，以及民进党前立委赖坤成，都因专业不足或遭批酬庸而失利，最终农委会推出吴音宁才终获北市府首肯。

然而，既然由吴音宁出任北农总经理的决定，打破了过去由张荣味派系所掌握的传统利益结构，也自然会受到既有势力的反扑。而从“250万实习生”、“误闯政治丛林的小白兔”这些政治化的口水战，也可让民众再次了解到，农业事务在台湾一直都是离不开政治的。北农总经理所掌管的农产运销，亦即是政治性的“利益分配”，其角色不仅与农民的生计有关，亦决定了谁从这个过程中分到多少，这无疑是吴音宁无法回避的政治问题。

台湾农业之所以与政治息息相关，与国民党在1949年后，结束日本统治、展开自身政权生命，必须取得高度统治正当性有关。鉴于在中国大陆失败的经验，国民党到台湾后彻底推行土地改革，将部分地主掌握的土地分散给一般佃农，附随在土地之上的资源与权力则收归己有。在将农渔民都收编进农渔会体系后，农渔会（编按：农会与渔会的泛称，非单一组织）成为国民党政权的合作对象，也注定了农渔会政治化的过程。

而北农作为农会的主要蔬菜供销平台，一直是传统全国农会系统设法牢牢掌握的金鸡母。除了因为北农每年的惊人盈余以外，北农在菜价调节上一直具有指标性的锚定意义，北农的拍卖价格也一定程度左右了其他市场的价格。而且，由于北农背后是广大的台北消费市场，又有健全的拍卖系统支持，各地农民莫不希望将蔬果运至北农销售，以求得好价格。一旦北农拍出的菜价滑落，政府就必须承受农民的压力，而菜价过高，则会引起多数消费者的反弹。北农的重要性在于其政治上的意义，亦成为农渔会主导者对政府的谈判杠杆。

农渔会的政治化过程

在1987年台湾开放让反对党参与选举以后，农渔会更成为外来政权国民党与本土精英合作的重要机构，国民党借着扶植在地方上两个派系（依日籍政治学者若林正丈的说法，即是实行双派系主义），如在云林水林乡农会为陈派与洪派，在基隆渔会则为谢派与苏张派，让其互相争取农渔会主导权，来收平衡派系之效，将派系控制在地方层级，不至于威胁到中央政权。而选举不外乎“人与钱”，农会不只在连结地方人际网络（绑桩）有实质的效果，其事业收入亦不得小觑。

过去许多农渔会总干事身兼国民党地方党部主委，在地方政治上呼风唤雨。而且，掌握了农渔会等同于掌握了农渔会的金脉，也能顺理成章地透过各种名义将政府的钱从信用部借出来。例如用便宜的农地作为抵押，向信用部申请远高于土地真正价值的贷款，其实就等于把土地“高价”卖给农渔会。过去总干事可动用的经费远超过一个乡长，省农会就曾通过500万元台币预算，为总干事购置宾士（平治）汽车。总干事甚至成为许多政治人物前来求取资源的“金库”。

不过，1991年后金融市场开放后，多家银行成立，并逐渐深入农村提供更现代化的金融服务，导致农渔会存款逐渐流失，加上台湾经济泡沫化，体质不全的农渔会在1995年引起挤兑风暴。虽然到了1996年，全体信用部仍有100亿的盈余，并不算太少，但到了2001年盈余只剩1亿左右，逾期放款比率也从5年前的8%飙升到20%。面对其他金融机构的竞争，农渔会信用部的影响力日渐式微，存款占有率及放款占有率亦逐渐下降。

而另一方面农渔会经济部门（供销部）的收入急速下降，更关键的因素是台湾社会从一级产业过渡到二三级产业，农渔会本身事业赚不了多少钱，如过去台湾渔会的龙头──基隆区渔会的盈余在1985年还有近3000万，到了2014年只剩不到40万。因此，真正从事农渔业的会员也持续减少（作为绑桩的人头会员不计），在非常依赖政府的补助下，农渔会不管是谁上台都必须向执政党输诚，以争取更多的预算，因此亦曾出现国民党籍的渔会理事长去替民进党竞选动员的例子。在这种利益结构下，农渔会更是脱离不了政治。

农田水利会组织改革与背后的政治

除了农渔会以外，与农务息息相关的农田水利会亦是地方政治的其中一个环节。不过，与农渔会不同，原本的水利会已有官民合作的影子，也就是民众与政府一起出钱兴建水利设施，谁需要比较多的水，就要付出较多的会费。但同样在1987年之后，两党竞争激烈，水利会也转变成选举机器。水利会透过规划灌溉设施，分配工程给承包商，再细分成许多小型低技术门槛的工程，让地方桩脚雨露均霑，在地方上形成关系紧密的人际网络。在农业人口多的县市，水利会则成为相当重要的选举动员组织，在水利会甚至可以左右地方上的选举结果时，更深化了水利会与政党的合作关系。笔者曾访问过桃园农田水利会前会长（当时也同时是全国农田水利会会长）李总集，他拿出一些关于水利会的财务报告，才让我了解到水利会可动用的资源亦非常惊人。

而水利会处在民主进程的不同阶段，其扮演的角色也不同，1987年至1994年水利会会长为遴选选出，水利代表是会员直选；1994年至2001年会长与代表皆为遴选；2001年至2008年则两者皆改成直选。其改变的根本原因，来自于执政者看待水利会的角度不同。

过去国民党虽然透过农渔会、水利会与地方政治精英合作，但解严后，一来党外也成为派系的合作对象之一，二来一些有庞大人际网络的党外会长们开始与执政党抗衡，于是国民党将水利会会长从过去直选改为遴选，让其能够控制这些职位。而2000年之后，民进党上台，国民党担心民进党将这些水利会会长一一换上自己人，才赶在2001年国民党在立法院仍拥有多数席次时，强行通过改由会员直选水利会会长，而国民党累积的人际网络在后来的水利会选举还是赢得大部分的会长职。

而2018年民进党借由立院席次的多数，通过修正《农田水利会组织通则》，将农田水利会改制成公务机关，政府重新收回派任水利会会长的权力。从水利会组织的变革就能看出，只要政府认为民选的会长难以控制，就会倾向透过制度变革，重新拿回人事主导权。

由国、民两党角力，到牵动两市选情

也就是说，国民党来台之后，在50年的统治期间将农渔会牢牢的镶嵌进地方政治当中，更透过制度设计，让农会的领导者总干事、渔会的理事长，以及水利会会长成为执政的得力助手。而民进党先天缺乏侍从网络（Patron-Clientelism）优势，也因此在取得中央执政权后，只能以政策式网络来拉拢农渔民，具体的手段则为老农津贴、中央与地方补助款，以及对农渔民的利多政策等。不过，这些政策亦成功改变了部分传统偏蓝的地方政治结构，多少让地方农渔会易帜。

若将吴音宁就任北农总经理一事放进这样的政治脉络中理解，吴音宁则是作为民进党对改革国民党传统地方派系的重要角色，同时也能代表国民党与民进党在农产贸易政策方面的分歧。

过去云林张家掌握全国农渔会系统，如全国农会总干事张永成为张荣味妹婿，而全国渔会总干事林启沧则是张荣味担任县长时的机要秘书。亦即，张荣味即使不再任县长，其势力仍牢牢掌握农渔会系统。农会系统于2005年张永成仍是省农会总干事时，就集结各地农会总干事，跳过政府的经贸部门及外贸协会，将省农会定调成对中农产品贸易的直接对口。而省农会改制为全国农会后，总干事张永成主导更多中国与台湾地方农渔民的农产品契约耕作（契作），包括虱目鱼、稻米等，使全国农会变成中国“政策采购”的窗口。

张家除了左右了两岸农产品贸易的利益以外，还谋求一直掌控北农这只农渔会系统在台湾内的金鸡母，背后更重要的是，北农在整个蔬菜的运销流程中，一路从农民、农会产销团体到拍卖员，形成了紧密的人际网络，进而产生政治力量。总经理有决定拍卖员的权力，拍卖员则左右了农民的生计以及北台湾的蔬菜价格，拍卖员的另一个身份则是张家及农会系统的桩脚，回头影响了地方政治生态。然而这样的安排却在北市府与农委会携手将韩国瑜撤换后有了变数。

吴音宁上任后，将过去韩国瑜时代的国贸部重新组织，更停止了国贸部从中国、日本进口农产品，转而将贸易课的角色定调为出口农产品。这又与现有的农会系统主导对中农产品贸易有所扞格，因而吴的改革，象征着国、民两党对农业贸易的不同思维。

吴音宁的上任，打破了传统的政治结构，却也让她暴露在政治风暴的中心。这场人事变革，先是打破了柯文哲与张荣味派系的默契，过去对吴音宁有不少意见的柯文哲，在民进党全力支持吴音宁时，不得不改口吴音宁的总经理表现并不差。事实上，在社群网路中多数年轻人对吴音宁充满好感，并做出不少图文资料强调吴音宁的专业能力。吴音宁事件让柯文哲在维持与张派关系，以及寻求年轻人的支持之间必须做出抉择，而与张派的合作关系则是柯文哲未来问鼎总统大位的敲门砖。

柯文哲在处理吴音宁事件上进退失据，尤其在北市府高调派政风人员与北市府于北农的监察人至北农公司查帐后，北市府从公亲变事主，更被连结成是政治打手，柯文哲更无奈表示他会被吴音宁搞垮，对本次选情如履薄冰的柯文哲更是充满考验。

而另一方面，国民党不断攻击吴音宁，亦牵动了高雄市选情，让国民党高雄市长参选人韩国瑜不免被放大检视过去任职北农总经理的绩效。国民党对吴音宁的攻击就像七伤拳，每一次出手，韩国瑜都必须面对同样标准的检视。

这些议会上的蓝绿攻防，让这场原本是农会系统与民进党两造间的角力，延伸成足以影响2018年北高两市选情的因素。

有人的地方就有江湖，有江湖的地方就有政治。

（黄柏叡，台湾大学政治学研究所毕业。家里养蚵，偶尔返乡当蚵农，常戏称自己专业是“政治蚵学”）