评论|贾培德:台湾选举辩论的制度改革

在台湾曾经实行过的所有政治辩论中,从未有过真正意义上的“交互诘问”。我在观看电视辩论时一直很疑惑:为什么我们可以大喇喇地将这四个字打在电视萤幕上?
2016年1月2日,台北,三位总统候选人朱立伦、宋楚瑜、蔡英文参与第二场电视辩论。

第十四任中华民国总统副总统选举已然落幕,在选举的最后15天,自去年12月25日至今年1月8日,总共举办了一场副总统、两场总统候选人电视“辩论会”,以及一场副总统、三场总统候选人电视“政见发表会”。

电视辩论会一场大约两个半小时,电视政见发表会一场大约一个半小时,也就是说在15天内,选民要消化总共十三个半小时的公共论述内容。辩论会跟政见发表会各自的目的是什么,他们在制度上有什么差别?目前候选人辩论会的举办,是否达到预期的成效?本文将先厘清辩论在选举过程中的角色,再指出当前辩论制度的缺陷,并提供改革建议。

什么是政见发表会?什么又是辩论会?

让我们先从事物的基本开始:

总统副总统选举罢免法第45条

总统、副总统选举,中央选举委员会应以公费,在全国性无线电视频道提供时段,供候选人发表政见,同一组候选人每次时间不得少于三十分钟,受指定之电视台,不得拒绝;其实施办法,由中央选举委员会定之。

经二组以上候选人同意,个人或团体得举办全国性无线电视辩论会,电视台应予受理,并得向中央选举委员会申请经费补助;其补助办法,由中央选举委员会定之。

前项总统电视辩论会以三场为限,每场每人限三十分钟。副总统候选人电视辩论得比照办理。但以一场为限。

第一项、第二项候选人发表政见或辩论内容,应由候选人自行负责。

从法条内容可以看出来,以国家的角度来说,政见发表会的重要性高于辩论会。政见发表会是法定一定要办,而且完全公费公办;但辩论会是由民间举办,可办可不办,依中选会另行规定,国家仅补助“电视台时段费”。

这是因为“政见发表会”被视为是人民参政基本权利的一部分。国家为了保障每一位人民在行使被选举权时,都至少能有最基本的空间将参政理念与政见传播给其他民众,在民国69年制定《公职人员选举罢免法》之初,就将举办政见发表会纳入成为政府的义务。

但是“电视辩论会”并没有这样的地位。电视辩论会第一次出现在我国法律当中,是在民国84年制定“总统副总统选举罢免法”时,不但非由官方以公费举办,也未强制举办,更不见于其他公职人员选举相关法规中。

而“辩论会”从其活动性质来看,是针对某项议题,在不同持方之间进行辩证,以厘清各方意见与立场优劣为目的。

所以,“电视政见发表会”与“电视辩论会”在定位上的差异很清楚:一是“表达”、一是“比较”,在选举活动中各自担负了不同任务。

现实与理想总有落差,我国总统副总统候选人辩论会的运作结果并不理想。我认为这反映了制度设计上的两个重要问题:

一、应该邀请几组候选人?

我国的总统辩论是从2004年开始举办,至今才第四次,这四次当中最高的候选人组数是三组。在2012年与今年的总统选举当中,除了国民两大党之外,宋楚瑜都参选,但都只是陪榜,自始无望选上。在这两次总统辩论里,宋楚瑜都彻底被边缘化,国民两党候选人着眼于攻击主要竞争对手,仅是礼貌性地提及宋楚瑜而已。

这样的结果除了浪费时间与资源之外,更严重的是减少了主要候选人间交锋与追问的机会。常常在国民两党候选人的发言中间,卡了一段宋的发言,本已聚焦的议题就消失了。

事实上,2000年时的总统选举,更是有五组候选人同时竞选。要是当年就开办总统辩论的话,问题可能会更明显。

要解决这个问题有两种可能的方向:一是减少参与候选人的数目,将攻防焦点集中。

以美国2012年时举行的总统辩论为例,当年除了民主党与共和党两大党的候选人之外,还有四组主要的小党候选人;而两大党候选人参加的三场辩论,都未邀请其他四组小党候选人。另有一场总统辩论,邀请包含两大党在内的七组候选人,但两大党未参与。剩下的三场总统辩论都仅只邀请小党候选人参与,其他独立候选人更是完全未被任何辩论会邀请。

这样的安排方式可以将实际上的竞争对手分组,竞争才能聚焦,避免将事实上竞争关系不足的候选人全摆上舞台,而使发言零散失焦的问题。

但是,美国与我国政治环境并不完全相同。美国是很明确的两党制,即使有这么多组候选人参选,2012年的总统选举除了两大党之外,没有任何一组候选人拿到超过1%的选票。加上美国采“胜者全拿”的选举人团制,没有机会得到各州相对多数的小党候选人,与大党候选人在意义上确实完全不同。

但是我国不但在2000年国民党分裂时,第三高票的连战得到了23.1%的选票,今年总统大选中的宋楚瑜也拿下了12.8%的选票,距离国民党的朱立伦只有18%的差距,影响力与竞争能力与美国的小党候选人比起来不可同日而语。若要采取美国的作法,恐怕必须衡量该届选情,以选票明显仅为两大党瓜分时较为适合。

第二种可能方向,是大幅加强主持人的权力,由主持人负责平衡各组发言与集中战场。

我国目前无论是总统辩论会或是政见发表会的主持人,都仅仅是介绍流程的念稿花瓶而已。在政府公办,流程与性质较为单纯的政见发表会当中,主持人的角色谦抑是应该的;但对于总统辩论会来说,主持人便可能肩负更大的责任。

一个很经典的例子是去年四月,由英国独立电视台ITV举办的英国国会大选七党领导人辩论(The ITV Leaders’ Debate),保守党、工党、自民党、苏格兰民族党、英国独立党、威尔士党和绿党的领导人全部都在同一个舞台上辩论。流程中针对四大议题,四段各十八分钟的辩论阶段,完全由主持人Julie Etchingham掌控。她必须控制每人发言的时间长度,选择追问者,决定议题的追问深度,照顾较边缘化的代表,平衡发言时间,更必须在场上偶尔失序时,强力介入维持秩序。

这是非常困难,需要高度智慧的工作,但可以有效地解决单以制度难以兼顾的效率与公平。各党领导人快捷的反应也功不可没,整场辩论进行节奏之明快,恐怕不输精心制作的美式电视影集。以目前我国政党领袖的辩论能力,主持人选的素质,以及民众对这种不靠制度明文达成平等作法的信任程度,实行条件上也还差了一些。

二、交互诘问与现场提问,到底该怎么问?

“交互诘问(cross-examination)”是来自于法庭辩论中的专有名词,指的是对立方针对证人的诘问程序,由一方提问,另一方回答,答辩者不得恶意逃避问题,必须针对问题回答。这样的诘问方式能够快速聚焦,深入问题核心,有助于排除答辩者答非所问,顾左右而言他的状况。“政策性辩论(policy debate)”借用“交互诘问”来帮助辩证复杂的公共政策议题。在台湾,自新制奥瑞冈制辩论制度普及之后,“交互诘问”也成为台湾辩论实务中必要的程序之一(这里有一个“交互诘问”的范例。)

交互诘问中最核心的概念,就是由质询者控制时间,并且拥有打断答辩者并追问的权力。在我国曾经实行过的所有政治辩论中,从未有过真正意义上的“交互诘问”。我在观看电视辩论时一直很疑惑:为什么我们可以大喇喇地将这四个字打在电视萤幕上?

我国政治辩论历史里,勉强可算有少许交互诘问功能的,是“追问”制。“追问”制是指提问者在固定时限内提问,答询者在固定时限内回答,但提问者可以在答询后继续进行追问,由答询者再回答。在直辖市长候选人辩论(如柯文哲与连胜文),或是单一政策辩论(如双英ECFA辩论)中都曾出现过,但就是没有在总统候选人辩论中被采用;即使是只有两组候选人的状况下都没有。

“追问”制下的提问者,虽然无法如“交互诘问”般精准的控制质询节奏、阻止答询者离题,但至少可以在追问时指出答询者回答时所犯的错误,或是更进一步提出问题。相较于此,我国总统候选人辩论中一问一答的所谓“交互诘问”,几乎只能考验候选人的反应与口才,并没有太多厘清争点的效果。

在现场提问方面,在这次总统选举的辩论中分成两种:媒体提问与公民提问,无论是哪一种,都有与前述的所谓“交互诘问”一样的问题。

若参考英美选举辩论的经验,这种现场提问,通常只是扮演后续辩论的引子;辩论重点是在提问设定的战场上后续的大量攻防。例如前述的英国国会大选七党领导人辩论,有四段现场提问,分别指向财政、健保、移民与青年四大议题。每段现场提问,都有长达十八分钟的七党领导人大乱斗,让这项议题得以被充分的辩论。或是像美国2012年的第二场总统辩论,在每题现场提问之后,双方候选人至少都有两轮发言机会。

反观我国的总统候选人辩论,无论是媒体提问或公民提问,都采取一问一答的方式,这最多只能说是即席演讲。甚至,公民提问还会将题目在前一天晚上预先通知各组候选人,连考验临场反应的效果都没有,遑论辩论原应有的厘清议题功能了。

另外,公民提问在制度设计上,今年是与沃草!(Watchout,台湾一独立媒体)的“总统,给问吗?”合作,由民众在各项政策分类下自由提出问题,若得到一定数量的网友支持,便有机会经抽签成为总统候选人辩论会中被提出的问题。

而既然是仅由民众筛选的公民提问,提问品质必然有其限度。有时是对现实认识不清,或是政策可行性过低。例如在第二场总统候选人辩论中,有公民提问要求未来的当选者推广“免费上网”,但这不仅须耗费巨资,也阻碍网路资源的有效使用,因此三位候选人不约而同的仅谈“宽频建设”而避谈免费上网。

有时是提问技术不佳造成问题无效。像是在第二场总统辩论中关于中央银行改革的问题,提问本身设定了一个前提,认为央行的决策错误是台湾目前结构性经济困境的主因。这个前提受到三位候选人的齐声反对,并以此拒绝回答问题。其实,若不设前提,直接提问是否愿意进行央行改革与具体作法,候选人就必须正面回答问题。

但是,我们应该理解,公民提问的价值本来就在了解候选人们对“民众关心的问题”的看法,而不一定要是对“正确或重要的问题”的看法,因为民意即使容易发生错误或产生扭曲,那也都是民选总统天经地义必须也应该面对的。

当然,公民提问的筛选机制也还有改良的可能,但我们最终还是必须在民众意见与专业意见中做出抉择,鱼与熊掌兼得在提问制度的本质上是难以达成的。

我国第一次的候选人辩论始于1993年的县市长选举,1994年的台北市长选举辩论收视率突破45.5%,正式将候选人辩论纳入成为台湾政治生活的一部份。现在再回头看当年赵少康、陈水扁、黄大洲的辩论可以发现,今日候选人在风度、使用的传播语言与辩论策略上,确实比起当年进步了,也文明了不少,这代表了选民在民主素养上的发展。但可惜的是辩论制度的改良并不足够,使得台湾的候选人辩论对于选民,以至于对候选人的帮助,都没有达到它原来应具备的效果。

(贾培德,中国文化大学政治系毕、配音员、中华辩论推广协进会理事长、剧场演员)

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