11月4日，弗朗西斯·福山在清华大学举行了题为“中国和美国政治改革挑战”的主题讲演，讲座现场盛况空前，反映了人们对中国政治改革的热烈期待。福山谈到了他在《政治秩序的起源》一书中所论及的现代政治秩序三要素——国家（State）、法治（Rule of Law）和问责制（Accountability），并且提出，理想的现代政治制度是要在这三者之间达成一种平衡：国家意味着能够有效地行使政治权力，而法治和问责制则构成了对于国家权力的合理限制。
其实这早就已经是美国宪政法治的（国家）安全与（人民）自由的制衡关系问题。在第一任总统华盛顿的内阁里，财政部长汉密尔顿与国务卿杰弗逊之间的争论就已经是在国家与限制国家之间展开的了，而这种分歧正是通过法治来平衡妥协的。汉密尔顿希望看到一个犹如君主国般强大的国家，杰弗逊则是主张一种几乎完全不受政府干涉的绝对民主。前者代表的是联邦党(Federalist Party)的理念，后者代言的的则是民主-共和党(Democratic-Republican Party)的原则。
制度本身总是包含着制度目的的问题。一个国家为什么要期待和向往理想的现代政治制度呢？说到底，制度不是为国家，而是为一个国家的人民服务的，宪政法治的制度当然也不应该例外。
两年前去世的著名法国宪政学者居伊·卡尔卡松（Guy Carcassonne，1951-2013）在《宪法》（La Constitution）一书中写道，“一部好的宪法本身就能给一个国家带来幸福，而一部坏的宪法就能给一个国家带来不幸。”在一部好宪法带给国家的幸福中，最重要的恐怕就是它对全体国民的民德，也就是公民道德的教育和教化作用。
宪政与法治的实质
立宪并不意味着要将法律条文写在纸上，而是指一系列旨在约束政府权力的习俗、制度与先例。法治则意在能用强制手段执行这些约束力。一个国家的立法与行政如果掌握在同一个机构手里，就根本没有限制可言。
宪法不仅仅是一个文本或文件，正如前法国总统戴高乐所说，“宪法是由一种精神、一些制度和一种实践写成的。”这样的宪法才能成为宪政的基础，而这样的宪政才是真正立宪、行宪和对国民有教育和教化作用的政治。“立宪”是一个相对现代的观念，但它可以追溯到我们今天称为“古典”的古代。立宪指的是，国家的强制性权力必须用“立规矩”的办法来加以约束。“宪法”(constitution)一词来自14世纪的constitucion，原来的意思就是“诏告”和“条例”。立宪就是把限制国家权力的规矩和条例诏告天下，诏告的目的是所有的人都必须照此行事，并有众人的监督。如果能做到这一点，便是行宪。“立宪“不一定非要把条文写在纸上不可，一切有束缚力的习俗、制度、先例，不管是成文的或不成文的，都是一种立宪。
“立规矩”这个基本意义上的“立宪”是人类社会秩序的基本需要，中西皆然，没有什么区别，并不是什么从西方传入中国的观念。当然，我们今天所使用的“立宪”一词具有特定的政治意义，那就是给国家的政府权力立规矩。世界宪政史研究权威麦克尔文(Charles Howard Mcllwain)说，“在所有相继的用法中，立宪都有一个根本的性质：它是对政府的法律制约……真正的立宪，它的本质中最固定和最持久的东西仍然与其肇端时几乎一模一样，即通过法律来限制政府。” 法律既不会自动地出现，也不会在没有人的机构里自动得到解释和运用。法律是为了由人设立的目的而被指定出来的，制定法律的人们就得考虑到这些目的的价值。法律是由法官、官员、警察、陪审团（普通人）所施行的，他们又都是出于某些道德的，功利的和使用的判断，并有所相应的行为。这些判断和行为影响了法的好或不好，而法的好或不好则又会对普通民众的德行有不同的引导作用。
宪政必须用法律来制约政府权力，也就是人们常说的“法治”。然而，仅仅“法治”可能对权力根本没有制约，而成为随心所欲、予以予求的驭民手段，定下法来，不管是善法还是恶法，都得照此执行。而且，如果一个国家的立法和行政被操纵在同一个权力机构手中，那么，限制这个机构运作的法律就一定是由它自己订立的，也就是说，对这个权力机构就根本没有限制可言，它本身是凌驾在法之上的。这也就是英国历史学家爱德华·吉本(Edward Gibbon)在《罗马帝国衰亡史》（1838）第三章里所说的，“如果立法权是由行政权所任命，那么自由宪政的原则就会丧失殆尽”。
政治学家斯科特·戈登（Scott Gordon）在《控制国家》（Controlling the State）中说，“尽管看上去有些悖谬，宪政与存在一部成文宪法并没有多大关系。”从正面看，一个国家有宪政（如英国）未必就要有一部成文的宪法；从反面看，即使一个国家有一部成文的宪法，甚至还修改过好几回，但可能始终不曾有过真正的宪政，更不要说稳定的宪政制度了。稳定的宪政制度必须要有切实可行的法治来保障行宪，这就不仅仅要“有法”，而且要有真正的“法治的而非人治”。这样的法治不仅是用强制力来维护社会的稳定与秩序，而且更是让“法”起到国民教化和公民教育的作用，使得共和制度能够建立在广大公民的德行磐石之上，成为一种与“好生活”理念一致的生存保障。宪政所引导的国民教化或公民教育，它的目的是提升一种与民主生活秩序相一致的“民德”。
欲有“民德”先有自由
法之所以“合法”，在于其符合民主社会的道德要求，例如保护每个人与生具来的言论自由，宗教信仰自由等。只有制定与道德一致的法规来运行法治，才能摆脱苛政酷吏的“法治”，转变为所有公民都能参与的“德治”。
每个国家都有宪法。它阐明国家的架构及其运作的基本原则、主政者的权限及人民的权利。现代宪法的概念和理论，在十七世纪英国哲学家和政治学家约翰·洛克（ John Locke，1632-1704) 那里有经典的表述，每个人与生俱来具有若干基本权利，如宗教自由、言论自由、不受不合理刑罚等等。这些权利不能被执政者剥夺，因为它们不是由政府“创造”或恩赐于人民的。宪法规定了基本的政治原则，规定了政府个部门的权力和义务，这些规定不是武断决定的，而是与某种具有普遍合理性的“道义”（“道德守则”，moral code)相一致，法之所以“合法”不仅是因为它被订立出来，而且也是因为它符合道德的要求，是道义的。
宪法要成为国民的“道德守则”，这就要求宪法——无论采用什么形式，成文的或不成文的——都必须包含某种道义的性质。宪政的法治不仅仅用法律来治理，而且是用与道德一致的法规来治理。这样法治的本质也就从苛刑法酷吏的“法治”转变为由所有公民参与的“德治”。德治的道德守则可以说一套明确的守则（如《圣经》里的十戒），也可以说一些被视为普世的原则（如《世界人权宣言》所陈述的人的政治、社会基本权利和尊严）。
法律和道义之间的关系的确立，是通过法律来实施宪法规定的个人权利及其保障，正是对这些个人权利的保障使法律本身变成道德的。法律之所以要确立的权利核心，就是为了防止任 何人、特别是政府和官员将制定和实施用于自私或不正当目标的法律。正如德沃金(Ronald Dworkin)在《认真对待权利》（Taking Rights Seriously）中所说：“权利给予我们法律‘正当'的信心，这样说的含义是，法律会‘正当的'公 平对待他人，或使得人们遵守承诺。”只有拥有个人权利的公民才是自由的，应该为自己的行为负责的公民，也才有可能成为具有基本“民德”（爱国、守法、诚实、团结、极参与、利他、奉献等等）的公民。
“民德”的基本价值
宪政体制下的民德与皇权时代所强调的忠诚与顺从有着本质的区别。由于宪政的治理是被治理者出于自由意志“同意”的结果，这种民德的基本价值在于人的自由，平等与尊严。
这样的民德与皇权或变种的皇权专制所要求与顺民或臣民的“民德”是绝然不同的。顺民和臣民的“德”首先表现为对皇权的真诚拥戴和无限敬仰，民众如同皇家的牛羊鸡鸭，是供皇帝任意驱遣、役使的。“孔子三月无君，则惶惶如也”，按照这个德的标准，人不可无君，如同不可无父，皇帝至高无上的威权专制是天理所在，不可有丝毫怀疑；臣民对皇帝的“忠”，如同子女对父母的“孝”，是人伦之常，不可有半点动摇，不忠不孝即是“无德”，“无君无父，是禽兽也”。皇权是中心，广大民众组成一个臣服、拥戴皇权并依附于皇权的臣民社会。皇权专制统治长期的淫威熏染，使整个社会形成了一种从上到下出依附关系，塑造了普遍的奴性人格和人的不自由、不平等、无尊严的价值观。
一个多世纪前，梁启超总结中国人“私德堕落”的原因，其中有两条与政治制度有关，一条是专制政体之陶铸”，专制制度对人民的道德败坏是一种政体对人格的摧残，古今如此，中外皆然。他引用孟德斯鸠的话说：“凡专制之国，间或有贤明之主，而臣民之有德者则甚希。试征诸历史，乃君主之国，其号称大臣近臣者，大率毕庸劣卑屈嫉妒阴险之人，此古今东西之所同也。不宁惟是，苟在上者多行不义，而居下者守正不阿，贵族专尚诈虞，而平民独崇廉耻，则下民将益为官长所欺诈所鱼肉矣。故专制之国。无论上下贵贱，一皆以变诈倾巧相遇，盖有迫之使不得不然者矣。”
另一条是“由于近代霸者之摧锄”，也就是“英明”君主和领袖在“太平盛世”对人民思想所作的有效钳制，以清代的“雍乾盛世”为例，“及夫雍乾，主权者以悍鸷阴险之奇才，行操纵驯扰之妙术，摭拾文字小故以兴冤狱，廷辱大臣耆宿以蔑廉耻，……自魏武以后，未有敢明目张胆变乱黑白如斯其甚者也。”中国人民德的低下，如梁启超所言，“前所播之恶果，今正荣滋稔熟，而我民族方刈之，其秽德之夐千古而绝五洲，岂偶然哉！”种瓜得瓜，种豆得豆，“诈伪”和“卑屈”这两种道德堕落恶疾便是自然的收获，“生息于专制空气之下，苟欲进取，必以诈伪；苟欲自全，必以卑屈。其最富于此两种性质之人，即其在社会上占最优胜之位置者也。”
专制用一人或一小伙人的人治来统治国家，而宪政则是与之争锋相对的“法治而非人治”。宪政的治理是被治理者出于自由意志“同意”的结果，也就是“基于被统治者同意的统治”（rule by consent）。这是民主国家法治的原则。在这种治理形式中，统治者和被统治者的地位是可以互换的，因为他们在公民身份上是平等的。这也是法治精神的本质所在——法律面前人人平等，人们所出于自由意愿服从他们认可的法律。自由、平等和尊严成为这种法治所引导的民德的基本价值。这样的宪政法治是共和的灵魂，没有它，政府的权力就不可能关进笼子里去，共和也是根本不可能的。
对于共和的公民来说，德行不是自然的，德行需要一个人从小培养好的习惯，而他的好习惯需要在一生中都由一个强制和威严的权威来予以支持。亚里士多德把这种权威确定为“法”——成文法和不成文法。他把德性分成两类，它们通过两类不同的方式来习得：“一类是理智的，一类是伦理的。理智德性大多是由教导而生成、培养起来的，所以需要时间。伦理德性则是由风俗习惯沿袭而来，因此把‘习惯’（ethos）一词的拼写方法略加改动，就有了‘伦理’（ethike）这个名称”。儿童在家庭和社会环境中靠潜移默化和行为模仿习得伦理的习惯，而具有理解力的成人则在宪政法治的政治、社会制度中理智地学习公民道德。
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