中国开启强制垃圾分类时代：上海模式能否复制台北经验？

编者按：中国是全球产生垃圾最多的国家，年生活垃圾总量超4亿吨，却一直未能建立高效的垃圾分类回收系统。7月1日，上海成为中国第一个实行“垃圾强制分类”的城市，到2020年底，包括北京在内的46个重点城市也将陆续进入垃圾分类时代。

相比台湾，建立在公民社会基础上的垃圾分类，自上而下、运动式的“上海模式”是否走得通？一边鼓励垃圾分类，一边大力兴建垃圾焚烧厂，透露出怎样的执政逻辑和利益分配？在这场垃圾分类运动中，民众还可以争取哪些权利？端传媒将在今、明两天，通过上述三个角度探讨上海垃圾分类及其带来的思考。这是系列第一篇。第二篇关注了广泛分布在大陆的垃圾焚烧厂，请点这里阅读。

一场末端倒逼前端的垃圾分类运动

7月1日傍晚，趿著人字拖、左右手各拎一包垃圾的张亮（化名）走到小区门口，突然被一群小学生包围了。他们是上海杨浦区一所小学的二年级学生，身穿写有“上海志愿者”字样的绿色马甲，聚拢在垃圾桶前，一边喊著“我帮你扔垃圾！”，一边扑向每一位手提垃圾袋的路人。站在一旁用手机拍下这一幕的家长们说，孩子们下午到居委会参加了培训，晚上来帮助居民分类垃圾。

这是《上海市生活垃圾管理条例》（下简称《条例》）正式实施的第一天。整座城市像一根绷紧的弦，从官员到媒体，从NGO到学校，无数双眼睛对准了垃圾桶。

“混战”中，张亮没看清谁“劫”走了他的垃圾袋，便冲著孩子们喊：“纸袋子装的是可回收垃圾！洗干净了！”根据条例，垃圾被分为干垃圾、湿垃圾、可回收垃圾和有害垃圾四类，由居民定时定点丢弃。一个戴眼镜的寸头小男孩回头看了他一眼，稍作迟疑，还是将纸袋扔进了干垃圾桶，旋即开始“狩猎”下一个目标。

7点，孩子们举起预先准备好的横幅，拍下集体照后离开了。随后几天，张亮再也没有遇上孩子们的热情帮助，倒是志愿者蔡叔一直在——分类推广初期，为了指导、监督民众，上海在各个投放点安排了志愿者。

蔡叔年逾花甲，已经退休，就住在小区的 5 号楼，他每天最主要的任务是提醒大家把湿垃圾袋“除袋”。所谓除袋，就是打开装著厨余的垃圾袋，把湿垃圾倒入湿垃圾桶，再把沾著汤汁菜叶的垃圾袋扔进干垃圾桶。由于除袋过程常常把手、甚至衣物弄脏，蔡叔每天都会打一桶干净的水放在垃圾桶边。

但最令民众头疼的不是除袋，而是不甚清晰的垃圾分类标准。条例落地初期，相关段子占领了社交媒体的热门话题。比如：

“邻居家核桃坏了想扔，但志愿者说核桃仁是湿垃圾，壳是干垃圾，分类才能扔，邻居只能把核桃带回家敲了 2 小时……”

类似的例子不在少数：包粽子的粽叶是干垃圾；贝壳是干垃圾，但蟹壳、螺蛳壳是湿垃圾；牛蛙骨头、鸡骨头是湿垃圾，但猪大骨是干垃圾……

对此，官方的解释是：湿垃圾分类不仅考虑是否容易腐烂，还要考虑末端处理设备的情况，粽叶、榴莲壳、猪大骨等等，容易损伤处理机，缩短设备使用寿命，导致处理效率降低。

“这场垃圾分类运动，其实是末端倒逼前端”，上海爱芬环保科技咨询服务中心项目经理马晓璐在接受端传媒采访时指出。一直以来，中国生活垃圾最主要的构成部分就是厨余垃圾（“湿垃圾”）。以上海为例，厨余垃圾在生活垃圾中占比达到60%。

这座超级大都市拥有超过3000万人口，且还在增加。“消费越来越多，快递、外卖的普及也带来更多垃圾。垃圾增长的速度，末端再怎么建设也追不上。”马晓璐说。

2017年，上海日均生产垃圾 2.2 万吨，按体积计，两周就能堆出一栋金茂大厦（上海第3高的摩天大楼，高420.5米）。到了 2018 年，这个数字更飙升到 2.6 万吨。上海的老港垃圾场为亚洲最大，以填埋和焚烧的方式处理全市约 7 成的生活垃圾。据马晓璐介绍，目前填埋场 1-3 期已封场，服役中的4期每日填埋 1.2 万吨，比 2005 年建成时设定的4900 吨翻了一倍多。

马晓璐认为，垃圾分类是最好的出路，“能焚烧的就烧掉发电，湿垃圾都转化为肥料，可回收资源都回收再利用。要提高末端的处理效率，前端必须做好分类。如果继续混在一起，那垃圾很快就会包围我们的城市”。

中国已成为世界上产生垃圾最多的国家，年生活垃圾产量高达4亿吨，占全球总量的15%。目前，中国垃圾后端处理主要采用填埋和焚烧，二者均可能造成严重的二次污染。填埋不但占用大量土地，且垃圾中的液体会渗入地下水造成水污染。2000年，中国开始推动并大量兴建垃圾焚烧厂，但因焚烧物中类别纷杂，燃烧温度不足，致使焚烧产生二恶英等致癌高污染物，威胁周边居民的生活。除此之外，还有大量垃圾未被纳入清运系统，长期研究农村垃圾分类的环保工作者陈立雯对端传媒举例，在北京，这个比例接近30%。

也是在2000年，中国设立了包括上海在内的8个垃圾分类收集试点城市。但由于后端处理远未能跟上，且缺乏对居民分类习惯的培养，几个试点最终都不了了之。垃圾分类，就这样被搁置了19年。

在距离上海近700公里的台湾，则用16年实现了垃圾回收处理。

“这是一件没有退路的事”

9个月前初到上海工作的台北人林潺说，台湾人每天倒垃圾是有一个仪式的。晚间特定时段，家家户户收拾起分类好的垃圾，穿著便装趿著拖鞋到社区门口等待。不多久，黄色的垃圾车与白色的资源回收车便伴著音乐“致爱丽丝”或“少女的祈祷”驶入，闲聊的人们则排著松散的队列、到车后方将不同袋子投入各色桶内。

宜兰人田天的父亲可以随口说出纸类、铁铝罐等可回收资源分别在周几丢，熟悉程度不亚于日常使用的数字密码，而田天的奶奶和外婆，则把政府对分类的宣导单及时间表贴在冰箱上以作提示。

上述两个场景，曾令2010年访台的上海市长韩正感到意外。

2008年6月，时任台北市长郝龙斌赴上海，签定参与2010年上海世博会，申报的案例是“资源全回收、垃圾零掩埋、迈向城市的永续”。彼时台北已实现垃圾“零掩埋”，郝龙斌邀请时任上海市长韩正访台。世博会召开期间，上海市委书记俞正声还推荐了台北馆内的“垃圾不落地”示范。

2010年4月，韩正携260余人的访问团抵台，对台湾的垃圾减量、资源回收留下深刻印象。国民党副主席郝龙斌在接受端传媒采访时回忆，韩正去参观定时定点收垃圾，看到垃圾车音乐一响，所有人就拎著垃圾（或厨余）出来，感到很意外，“为什么市民都自愿来做分类，而且做到哪天我丢什么垃圾大家都清楚。”郝龙斌说，他曾任台北市市长与环保署长，就任期间大力推行环保政策。

据郝龙斌回忆，韩正也注意到，台北街道上很少垃圾桶。他对台北独有的垃圾费随袋征收（随垃圾量征收的方式之一，用专用垃圾袋为计量工具计算应缴垃圾费金额的方法，台北市1996年正式启动的随袋征收，仅“一般垃圾”需缴垃圾费。）也很感兴趣。据当时的媒体报道，环保局人员拿出垃圾专用袋让韩正瞧一瞧，更秀出“防伪标章”。

在参观完北投垃圾焚化厂后，韩正更表示：“垃圾分类减量化为垃圾处理打下了良好的基础，上海可以借鉴台北的经验。”

2010年，上海和台北签订“台北市与上海市环保交流合作备忘录”，每年举办城市论坛。

郝龙斌说，韩正访问结束后，“有一整个团队直接来台北，到焚化厂、到台北市环保局一样一样学，学完带回去做。”

随后几年，来自上海和中国其他城市的官员一批又一批奔赴台北，参观、学习垃圾分类回收系统。2018年底，赴台北参加双城论坛的上海副市长周波表示，有关垃圾分类、收集、储运、管理、处置是他考察的重点。

主妇联盟环境保护基金会的谢璧如在接受端传媒采访时表示，中国环境问题官方拜访团每次访台都一定会参观焚化炉。不久前刚拜访过台湾的一位北京官员对谢璧如提到，若垃圾分类和环境问题没有做好，可能“乌纱帽都会丢掉”。“据说习大大开始重视这些事情了，我觉得这是一个去做好环境议题的契机吧。”谢璧如说。

2016年，习近平在中央财经领导小组会议上强调，要加快建立分类垃圾处理系统。国家发展改革委、住房城乡建设部旋即在第二年出台了面向全国的实施方案，要求到2020年，包括上海在内的46个重点城市的垃圾回收利用率，要达到35%以上。

2018 年 11 月，习近平到上海实地了解垃圾分类工作，留下了之后被反复引用的“习语录”：“垃圾分类工作就是新时尚”、“我关注著这件事，希望上海抓实办好”。

短短两个月后，上海通过了《条例》。“这是一件没有退路的事，必须举全市之力”，2019年2月20日的垃圾分类万人动员大会上，上海市委书记李强这样说道。

“这次也有运动式的宣传和动员，所有媒体、学校都接到上级单位命令参与进来。但除了运动，整条垃圾处理的轨道也都切换了，新轨道上的每一环都会逼著其它环节不要掉链子。”马晓璐说。她所指的“新轨道”，包括了从末端逆推到前端的整个链条。

90 后男生小陈和妻子则是“旧轨道”上的人。他们在张亮居住的小区做垃圾清运工人，每天，夫妻俩会把居民随意丢弃的垃圾进行干湿分类，并挑选出其中的可回收垃圾，卖掉所得的钱就是他们的收入。小陈和妻子都不是物业所聘请的员工，而是私人“承包”了整个小区的垃圾，他们住在垃圾房楼上，不需付房租，只要自付水电煤费。在中国，像小陈这样、独立于政府垃圾处理系统外的“废品从业者”（也叫“拾荒者”）至少有230万。

在垃圾分类试运行的6月，两口子的收入从每月7、8千元（人民币，下同）降到5千左右。这一行竞争激烈，以前要在垃圾桶里翻找，“现在垃圾已经分得特别仔细，他们（其他拾荒者）就更方便拿走。”从这个角度来看，《条例》的落地，或将拾荒者剥离垃圾回收轨道，把分类的责任移到了每一位居民身上。

7月1日，原定清晨来小区清垃圾的政府车辆迟到了，司机告诉小陈，中转站对垃圾纯净度查得非常严格，导致垃圾车大排长龙。而垃圾车又把压力落到了每个小区垃圾站，稍有杂物就拒绝接收。最后，小区的垃圾站再把压力向前转移到每一个居民身上。这样的逆推，对办公大厦和机关单位，同样生效。目标是，让垃圾处理链条最前端的每一个人，习惯于对自己制造的垃圾负责。

这将是一场漫长的公民教育课。郝龙斌记得，韩正访台时曾问他，推广垃圾分类回收最关键的是什么？“我跟他讲，最关键就是环保教育。”

法律之外，更重要的力量来自公民和社区

从预热到落地，《条例》遭遇了社会的强烈反弹。

网上流传著令人啧啧称奇的应对方案：住在上海市界的，早上先“入境”江苏、浙江扔垃圾，然后再回去上班，这个提议遭到邻省网友的抵制与抗议；有人开无人机把垃圾扔到隔壁小区，但被城管抓住罚款；还有人在丢弃垃圾时不听劝导，猛掐志愿者脖子，致使其昏厥；一家公司甚至将“不用做垃圾分类”写进了招聘广告：“我们请了专业的人士来帮我们做垃圾分类，在这里上班想怎么丢垃圾就怎么丢，一切照旧！”

家住武康路、生于50年代的郑氏夫妇觉得，垃圾分类运动激活了他们对过往各种政治运动的回忆：“这就是极左，就是搞运动、搞老百姓。”

夫妇俩半数以上的亲人都已经定居日本，二人每年也会去日本短住，“上海现在怎么可能比得上日本的素质和发展水平，一下子拆掉垃圾桶、要求分类、还定时定点，怎么可能适应得了？”——抱持类似想法的人不在少数。人们大多表示，自己并不反对垃圾分类，但对整体公民素质没有信心，且反感迅疾的运动式治理。

民众的抵触情绪，除了整个社会尚未对环境保护建立共识和公民责任感，也和政府在后端处理相关议题上的信息不透明有关。

林潺就认为，上海的宣导中并未像台北那样、明确告知垃圾分类后会如何处理，比如，生厨余会用做堆肥，熟厨余则售卖给养猪户……商业生态工作室的创始人孙海燕也在接受中外对话采访时表示，在宣传分类知识的时候，让公众知道“我扔的垃圾去了哪儿了”是重要的，“公众需要知道，我做的分类是有价值的。”

另一个引起广泛争议的，是以惩罚为手段的监督管理模式。《条例》规定，对未按规定分类投放垃圾的个人处以最高200元罚款，对事业单位则最高处罚5万元。除了执法者巡查发现，监控摄像头、居民和志愿者拍下的照片和视频也可被视作证据使用。

“隔壁小区已经装好探头（摄像头）了，再加个人脸识别，这以后就好办了。”志愿者蔡叔说。

早在 2011 年，英国就开始尝试在垃圾桶上装摄像头，以揪出不好好分类的人，到2017 年，有些垃圾车也安上了监控。在中国大陆，相关的技术和设备更是被广泛运用到各种领域。

上海静安区的居民OOer（化名）对安装摄像头这一趋势感到不满：“本来奖励、惩罚就是在驯化人，现在这种‘只给棒子不给胡萝卜’的手法又是其中最低级的。”

除了罚款，另一个被媒体广泛提及的惩罚措施，是将垃圾分类与个人社会信用体系挂钩，但目前仍未见明确规定。

和“棒子”相比，“胡萝卜”带给民众的观感还是更好一点。2015年，台湾推出了绿色集点制度，市民购买环保商品、乘坐大众交通工具或参与环保活动等就可以在自己的环保署帐号中获取点数——集够一定点数便可以抽奖。这样的激励试行机制通常会持续1至3年，每半年进行一次普及率等量化指标的检讨，并根据民意调整修正，这种方式也被称为“滚动式修正”。

省钱也是鼓励民众的好思路。长期关注废弃物处理的NGO看守台湾的常务理事谢和霖，用随袋征收政策举例：由于垃圾需按量收缴垃圾费，但厨余与可回收物并不计入垃圾费，因而促进了分类及垃圾回收量。

“偶而来一下的极权式环境治理手段，是中国式的环境奢侈，”台湾环保品质文教基金会（下称：环品会）副秘书长郑佾展，援引了环品会2014年关于北京于APEC前治理空气污染的评论。环境治理需要法治、技术、“长治久安的环境治理作为”及公私部门间的合作，除了面向民间推行外，在污染问题中控制重污染企业等也很重要，但“不能总是大炮打小鸟，不然民心不平。”

在法律之外，更重要、持久的力量来自公民的自觉，以及社区的支持和监督。

与上海多有类似的是，台北的“垃圾不落地”与随袋征收政策，由于为市民生活造成一些不便，早先也遇到不少反对声。郑佾展说，那时民选产生的最小政府领导——里长便到社区举办各式各样的说明会，分发印有政策宣传的环保小赠品，努力进行政策行销。与此同时，为了满足市民需求，政策的细节往往会在试点中有一些调整，或拉长试点的时间。

受上海爱芬邀约，谢璧如曾到其试点小区参观垃圾分类的推广情况，恰巧遇到一位中年女子因觉得分类麻烦而发脾气，旁边的邻居便出来安抚她。“其实住户间的交流可能更快，”谢璧如说，这一幕给她很深的印象。1996年台北施行“垃圾不落地”时，他们也曾以社区氛围劝导不适的住户，“大家穿著拖鞋拿著垃圾站在一起闲话家常，反而可以缓解都市的冷漠感。”

在静安区一个垃圾分类“样本小区”——扬波大厦，马晓璐通过七年时间，“挨家挨户说服，站在垃圾桶前不断宣传”。随著硬件设施的更新，一个建立了分类共识的社区逐渐形成。扬波做到了垃圾分 11 类、湿垃圾除袋率达 80%、纯净度 90% 。

这样的社区建设是缓慢且艰难的。马晓璐坦言，在她负责推广执行垃圾分类的 75 个社区里，只有20%能做到和扬波大厦一样。端传媒走访了附近的几个封闭小区，垃圾分类执行水平都参差不齐。

“台湾我们叫做轴线翻转，是有历史契机的，”中国“零废弃联盟”发起人、被称为“垃圾博士”的毛达认为，台湾过去垃圾战争和反焚烧厂运动使社会经历了一个公开化的大讨论，从群众运动、学者、民间组织到政府，最终形成一个共识。

台湾经验：“不好好做资源回收的人就考不上大学”

台湾的废弃物政策源于上世纪七八十年代的“垃圾危机”——经济迅速发展的同时，垃圾填埋场已无力承担庞大的处理量，因而在1991年，台湾环保署出台了“一县市一焚化炉”的政策，拟在全台建成36座垃圾焚烧厂。环保署一面以优惠、补贴等扶植相关厂商，另一面补给当地民众回归金，此外，还在推广中不断强调焚化炉也为先进国家主要垃圾处理方法，并避开其可能产生二恶英等污染的话题，试图排除异议声。

看守台湾的谢和霖说，对于环保官僚而言，焚化厂可能是处理垃圾最为简单直接的方式。但当时，包括看守台湾在内的诸多环保NGO联合媒体，揭露焚化厂可能产生的危害及对周边居住人群的影响，并协助民众抗议。

嘉义县大林镇的焚化炉抗争、美浓日友焚化厂周边农作物受空气污染事件、云林县林内乡民反兴建焚化炉……1997年之后，民营电厂与焚化厂便成为台湾环保抗争的主要对象。频发的抗争迫使政府重新考量环保政策，取消了十座大型垃圾焚化厂的兴建，并宣布以零废弃做为垃圾管理政策的核心。

与此同时，大声量的抗争也使其他民众意识到环境不公义的情况——大部分民众生产的垃圾后果却让偏远民众承受。东华大学学生魏滢珊于2000年做的台湾环境意识调查显示，过半民众认为不应以整体发展牺牲少数人的居住环境。

反焚化炉的抗争运动，也让不少台湾民众建立了前端协助分类以减少后端压力的意识。据环品会副秘书长郑佾展介绍，台湾国中的融入式教学中往往会涉及反焚化运动的案例教学。端传媒查阅到的一份有关“垃圾掩埋与焚化”的中学课程指导中写到：“希望透过与社区环境习习相关的大事，引导学生关心地方事，了解环保真象与困境。”

2000年，台湾发布《环境教育法》，两年后将“环境教育”纳入环境基本法草案中，这期间，不少县市已开始要求学校进行垃圾分类的教育及活动。

“我们台北的推动可以成功，因为我们从中小学生做起。中小学生学会了，就会告诉爸妈。”郝龙斌说。

2001年，田天所在的宜兰县要求每个学校做回收分类教育。她记得小学教室的后方总并排放置著两个大物件：一个是丢一般垃圾的塑料大桶，另一个则是铁制的回收柜。在讲述回收资源的同时，老师们也会拿出不同分类对应的具体实例，示范要如何处理和丢掷：包装牛奶、饮料等的铝箔包也要冲洗并压扁后再丢；回收纸类不可以太碎，并需要摊平后再丢掷……由于担心回收垃圾散发出臭味或滋生蚊虫，清洗成为老师们不断强调的步骤，于是在课间，总会看到几个匆匆忙忙跑去清洗饮料瓶的小朋友。

“它是一种生活公约的养成，”郑佾展说。对于林潺、田天这样八零九零一代的台湾人而言，垃圾分类更像是一种顺手的习惯。

田天至今记得，“高中时大家考大学升学压力很大，然后资源回收箱子上面不知是学姐还是某个同学写著：‘不好好做资源回收的人就考不上大学。’”

2018年，台湾资源回收率达到53.28%，远超美国和日本。而在1998年，这个数字只有5.87%。回顾台湾垃圾回收系统的建立，多位受访NGO代表都强调，这是环境运动、教育、环保政策推动及媒体报导的综合成果。

而1987年发生的解严，被谢和霖视作重要的历史背景和起点。在那之后，社会才释放出民众参与公共事务的能量并敢于发出异议，“这对于任何社会运动，都是正面的帮助，不然真的很难走下去。”

与之相对，自上而下、运动式的“上海模式”是否走得通？郝龙斌给出了乐观的答案：“以我看，上海3、5年一定做得起来。”他说，“政治制度不一样。我们是民主社会，你必须要民众愿意做才能做，所以要花很多时间沟通、协调，他们那边一个命令下来就解决了。”

实习记者邵斯玄对本文亦有重要贡献。