党管干部：全球最大党的 HR 铁律

理解十九大，必须先知晓中国政治的运作逻辑。因此，在会议召开前，我们希望透过一系列文章，为你揭开党国“红幕”，解密中国隐秘的政治规则。本文为该系列第二篇，将聚焦中共的组织人事制度。

在中国大陆，一年一度的公务员选拔考试吸引着逾百万大学毕业生投身其中。在经济低迷的大环境下，不少谋职无门的大学生选择挤入体制内，寻求一份稳定工作。他们当中，会有相当多的人循着中国官场的晋升路线，成为未来中国统治阶层的精英。然而，从身在乡镇机关起草文书的基层公务员到手握重权的国家领导人，其间需经历重重关卡、层层考验。

到底哪些人会成为未来的官场明星？中国的官员晋升又包含着哪些明规暗则？中共的组织人事制度成为解码官场的关键。

谁是「干部」？

「干部」是中共人事制度的核心关键词。由反腐运动带出的一系列热门词汇——如「党员干部」、「领导干部」、「国家干部」等常常让公众感到不知所云，这些词和「干部」是什么关系？「干部」是否等同于「领导」？按照今天中国官方的定义，「干部」指的是从事各种公共管理工作的公职人员，包括了所有党政机关工作人员，还包括了国有企业领导人员和事业单位领导人员，以及军队中担任排级以上职务的现役军人。

中共「干部」范围极为广泛的传统，与其对社会组织的强力控制密不可分。不论是在江西苏区（1931年-1935年）还是延安时代（1935年-1948年），中共政权治下的根据地都很难容许独立社会组织生存。一方面，中共自身有着极严密的组织纪律性，自上而下的领导自始至终贯彻全党；另一方面，中共在革命战争年代，往往按照先党后军、先政权后群团的次序建立准军事化的社会体制，军队、政权、群团组织基本都是党组织模式的延伸。

1949年中共建政后，也将这种革命传统运用到社会治理上来，逐步建立起一套全面控制的模式，将全国各行业各阶层都分门别类编入计划体制。

我们党除了管理我们党的干部以以外，对非党干部的任免调配及其他问题，也需要直接或间接地予以管理…不应有任何一个干部没有地方管理他。

1950年代初，中共中央组织部曾对「干部」做出明确规定，按执业内容分别划归不同系统，如军队、政法、文教、计划工业、财贸、交通、农林水电等等。此次分类，并非以政府工作人员为标准，比如国家机械部的科员和某国有钢铁厂的技术员，都同属计划工业干部；同时，也并非以中共党员为标准，如同在国家教育部工作的党员科长和非党员科长，也都同属文教干部。本次规定强调「分类管理」，由党委领导下的各工作部负责。

这也造成了一批既非国家机关工作人员，也非企事业单位的职工，也被划归到干部序列。他们主要包括少数民族、宗教、民主党派、工商界的上层人士和华人华侨。简单来说，无论阿訇还是神父，都要作为干部归党委统战部管理。

此次干部划分，基本体现了中共对干部认知的基本逻辑，也框定了中国大陆各类干部的基本盘，也的确实现了「不应有任何一个干部没有地方管理他」的政治预期。自此之后，全国几乎所有的公职人员都被纳入到干部体系当中，中共党委对干部的管辖范围也空前广泛。

这一现象在改革年代有所松动。1980年代，「公务员」作为国家机关工作人员的专有名词被提出，并由政府通过法规建立公务员选拔制度。名义上，政府内各系统分管干部的干部局被统一划到国家人事部，公务员开始面向全社会公开选拔；与此同时进行的国企改革，也逐渐将企业工作人员同国家公务员区分开来。初具雏形的专业官僚队伍自1980年代后期在中国大陆逐渐形成。

然而，公务员制度的建立和国企改革并不等于党委放松人事权。

中共党委如何控制干部任免？

由于公务员制度并未将党务系统包含在内，从法律上讲，各地方党委的书记、副书记、宣传组织部长直至一般党务工作人员，并非国家公务员，也不该享受政府公共财政待遇。为此，中共在1990年代推出《中国共产党机关参照试行<国家公务员暂行条例>实施方案》，以党政对应的方法，使党务系统的干部与同级公务员保持相同待遇和行政级别。由此，党和政府的工作人员便互通并存，由于公务员与党员的高度重叠，党委对政府工作人员也具有了「合理」的管辖权力。

然而，国家公务员与党员干部的确是两个高度重叠却内涵不同的群体。举例来说，国家公务员允许非党员任职；同时，党员干部也包括公务员之外的国企和事业单位领导，国企高管同样可以调入政府担任公职。例如，最近备受瞩目的湖北省委书记蒋超良，作为地方党委领导，曾长期任职交通银行、国家开发银行和中国农业银行，这三家银行目前已都实行股份制改革，面向市场。而在农业银行的前任、已落马的保监会主席项俊波，也是从银行系统调任国务院部委，由国企领导变为国家公务员。

这种跨系统的调任亦说明，即使干部管理开始分化、文官制度逐步建立，中共对人事权的控制却从未放松，并在背后始终提供着制度保障。正如此前《书记治国》一文所言，国家机关内干部的任命、调动都要通过中共各级党委及其组织部决策通过，这也让真正的决策权始终掌握在党务系统手中。

那么，一名官员的调动，在法律上和实际操作上都要经过何种程序？

每逢中共党代会前夕，公众普遍关注谁会成为下一届中央政治局乃至常委的热门人选，而这些人往往出自担任过地方党政领导的官员当中。因此，谁能在党代会前跻身31个省级行政单位的党委书记，加之年龄资历优势，便极有可能拿到政治局的入场券。

省级地方的党政领导，包括省委书记和省长。省委书记由于隶属党务系统，应受上级党委管辖，程序上在换届前夕先由中共中央组织部考察合适人选，再由中央政治局开会讨论决定后，新任省委书记赴任。而现实是，多数的省委书记总在届满之前就频繁调任，背后自然是权力分配的角逐；在非正常程序下，省委书记的人选可以由中央政治局常委提出动议推荐，之后由中组部考察，再由中央政治局全体讨论通过。

反观省长的任免程序则复杂得多，需要一系列形式化的法律程序予以确认。根据中国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，省长、副省长应由地方人民代表大会选举产生，省政府秘书长、各厅局长则需由省长提名并由地方人大批准产生。但在实际操作中，省长在地方人大经历的选举几乎都为走过场。因为省长必定是中共党员，并在地方党委中兼任省委副书记，这就决定他在到任之前已经经过中央组织部的考察、政治局的讨论和党内任命，之后再顺利担任省委副书记。同时，在非换届期间，国务院可以向地方人大提名新任省长人选，由地方人大常委会通过，是为「代省长」，「代省长」只需在地方人大开幕时，经形式上的选举为省长即可。

由此可见，地方人民政府和党务系统的人事任免并无二致，在实际操作中都要受到上级党委领导的直接干预，这也正是「党管干部」的内涵所在。

值得一提的是，党的组织部在这其中的活动空间并不大。尤其在中央政治局常委提出动议，要求任命某位省委书记或省长时，中央组织部只能按照常委意愿象征性地做出正面的考察结果。这种配合机制在地方同样适用：省委书记对非省会市县领导的人事任免有最大的决定权，对同级的省长也有重要的推荐权。不考虑「空降」官员的因素，一般来说，省委书记对一省之内的市县级干部人选有很大决定权，地方组织部也仅仅有考察建议之权。

与省市有所区别的是，县委书记在辖县内的人事任免中，有时更具决定作用。这不仅由于县委书记对县长的推荐权，更因为基层事务琐碎繁杂、考察成本高，上级对本县书记的意见尤为看重。因此在党政格局下，书记与行政首长的矛盾主要发生在省市，县级的书记则相对于县长有压倒性优势。而正相反，由于国家部委领导属中管干部，且部之下的各司局长任命权在国务院党组，使得部长对本部的人事安排很难插手。这种人事权力在不同部门的放缩，也使国家部委的人事关系较地方党政机关更为单纯。

中管干部：形成派系的关键所在

此外，若想跻身政坛的明日之星，「中管干部」又是一个重要指标。

所谓「中管干部」，即在中共中央组织部备案的干部，任免权在中共中央。根据中国大陆的官员级别（国家级、省部级、厅局级、县处级、乡科级），地方副部级干部才能成为中管干部，而中央国家机关（国家部委和中央直属机构）的一部分厅级官员也受中央组织部管理，被纳入中管干部行列。总体来说，「中管干部」基本可以与「高级干部」等价。而中管干部的任命，最终是由中央政治局常委按批次一次性讨论通过。

中国的中管干部有数千人，既不可能由七个常委逐个讨论、审查，也不可能全部由常委提名。因此，程序之外的操作空间便颇具弹性。由于一省的党委常委即属于副部级干部，他们又是本省事务的核心决策层，因此这批中管干部便成为最有实权的干部群体之一；而各地省委书记对本省的常委会人选具有重要的话语权，因而往往会在中组部考察阶段提名自己阵营的下属进入省委常委会，如果该省委书记与政治局常委某位成员关系密切，此番任命便会畅通无阻。

越多同一派系的人成为中管干部并身居关键职位，该派系的政治势力便会愈发壮大。因为中管干部群体亦是未来中共中央委员会200多名中央委员的候选池子，而进入中央委员会则意味着有跻身政治局乃至常委会的潜在资格。由此形成的从政治局常委、政治局委员到省委书记、中央委员、中管干部的裙带派系，便随着「党管干部」的原则生根发芽。最为明显的案例便是周永康窝案，由于周永康位居政治局常委，几乎有绝对权力提拔嫡系进入中管干部序列，尤其是其曾经任职部门，所以落马高官既有在四川省、中国石油集团任职的，也有在公安部、中央政法委等部门任职，既包括了地方党政机关、国有企业，又包括国家部委和中央党务系统。

在中国官员产生机制中，由于党对干部自上而下的严密控制，使得各级官员几无可能对下负责。在此背景下，地方人民政府即使是低至乡镇，也很难推行中国宪法与人民政府组织法所规定的选罢程序——因为行政官员一经公开选举产生，上级党务系统便瞬间失去了对人事权的控制，党内整套的推荐、考察、任免都反过来为地方选举结果服务，这显然是中共组织纪律下的人事制度与其所宣扬的基层民主选举最大的冲突所在。

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