除夕前夕，一场规模6.4的地震，震垮了台南市永康区的维冠金龙大楼，导致115人死亡，创下单一建物死亡最多的纪录。地震几周过去，除了头几天的搜救画面，以及台南市长赖清德勘察灾区踏破了鞋的新闻，主责灾害预警与救灾指挥的“行政院灾害防救办公室”（以下称“灾防办”）却鲜少在媒体前露面。
其实这不是“灾防办”第一次“缺席”，2014年7月高雄发生气爆，彼时“灾防办”的主任却已调任“国土安全办公室”，“灾防办”主任悬缺数个月，没有人当家作主。重大灾害发生，反不见“灾防办”身影，凸显的正是台湾在风险管理上的轻忽与漠视，让每一次灾难后，只得用人命换取教训。
失能的灾防办 宛若盲肠
1999年台湾发生九二一大地震，造成2415人死亡的惨剧。立法院随后通过《灾害防救法》，并依此设置“行政院灾害防救委员会”，也就是“灾防办”的前身。那时的委员会，有钱也有人。
但2009年“莫拉克风灾”后，“灾害防救委员会”转型为“灾防办”，属行政院幕僚单位，设置25名工作人员。原本的“灾害防救委员会”则成为1年4次定期召开的跨部会会议。这项转型与外界期待相悖，转型后的“灾防办”失去实质权责，仅沦为幕僚单位，也因此大大限缩了它的功能。这次地震，问及“灾防办”的工作内容，政府灾防体系内的人再三强调“灾防办”相当辛苦，但细问实际工作内容，却大多属于行政相关的协调开会、处理院长行程等。
除了特别预算外，近年来行政院“灾防办”一般情况下编列800多万元台币的预算。这些钱都用来做什么呢？按照行政院灾防办公室自己的介绍，包括：“编撰年度灾害防救白皮书”、推动“国家防灾日活动”、督导地方政府办理灾害防救演习、办理“县市首长灾害防救研习会”、灾区访视、灾害潜势地区保全户民意调查及教育训练等。这里头几乎找不到任何具有前瞻性、能统合各部会防灾救灾的施政作为。
对于“灾防办”失去功能，前内政部长、台大土木系教授李鸿源感慨，当年他期待的“灾害防救委员会”至少是个70人编制的委员会，但行政院却大笔一挥改成了办公室。而根据规定，院内一级单位最多编制就是25人，且因为属于幕僚单位，根本也没有独立的预算可支用。
“没有预算，只有25人，这个办公室能干麻？顶多转转公文。”李鸿源说，“灾防办”的主任属十二职等，消防署长则是十三职等，“主任连消防署都叫不动，请问他能干麻？我不怪我这些同事（没出现），因为我们赋予它一个无力承担的重任，它做不了事，当然只剩虚名。”如今“灾防办”主要业务只剩下防灾业务的考评，以及办理全国性防灾演习，专长灾害与风险管理的铭传大学建筑系副教授王价巨更直言，“‘灾防办’其实有点像‘盲肠’。”
中央政府对于成立灾防专责单位兴趣缺缺，“因为灾害不会‘一直来’，它只发生在当下，而灾民又是一群不特定的人，因此任何政府在考虑资源分配时，并不会把灾防当成首要政策。”
缺乏层级够高、主管灾防的实质单位，最直接的影响在于行政机关少了横向沟通平台，也难以将灾防概念内化到一般日常的业务中，并且缺乏对大型复合灾害的模拟与救援规划。
中央政府对于成立灾防专责单位兴趣缺缺，“因为灾害不会‘一直来’，它只发生在当下，而灾民又是一群不特定的人，因此任何政府在考虑资源分配时，并不会把灾防当成首要政策。”交通大学土木工程系副教授单信瑜说道。
“而且台湾的政治有个怪现象，有些委员会架构相当庞大，但它明明不需要投入这么多资源。可就因为这些委员会关系到选票，因此会有一群立委护航，”李鸿源无奈地说，当政治资源被分配完毕后，没有立委背书的灾防单位，当然没有存在的空间。
除了缺乏层级够高的专责单位，另一方面，《灾害防救法》又把各种灾害区区分为不同行政机关的责任范围，例如地震属于内政部的主责范围，水灾由经济部水利署主管，食品安全归在卫生福利部，而长隧道火灾等则放在交通部。
政府灾防体系内的人私下表示，现在的“中央灾害应变中心”，只在有灾害发生时才会开启。而应变中心的指挥官则由“灾害主管机关的首长”担任，例如风灾、水灾归内政部管，指挥官理所当然由内政部长担任。因此当遇上该主管机关的首长对灾防没有概念时，难免显得紊乱。
灾难不会上身？ 官员好天真！
政府灾防体系内的人还说，一开始原本希望“灾防办”平时担任减灾规划的工作，遇上灾害时便转为参谋单位，协助指挥官决策。但“灾防办”层级不足，又无力协调各部会，缺乏横向整合平台的前提下，各个行政机关就只能针对各自业务思考灾害防救模式，而对复合式灾难的想像付之阙如，更不用说各部会间该如何协作。
“像有一次我问官员，如果同时发生地震与水灾，核电厂又出事，那该怎么办？结果他跟我说，‘应该不会发生这种事吧？！’”王价巨哑然失笑，他感慨官员的回应凸显了政府内部对于灾难的认知：总以为事情不会发生在自己身上。
而这样的态度回应到行政机关的运作中，反映出来的状况便是：“他们只把灾防当成一个‘多出来’的业务。”王价巨直言，当灾防无法成为一种态度，行政机关内的法规与业务就不会将灾防纳入考虑，适度地作出调整。
以内政部为例，根据《灾害防救法》，地震主责单位属内政部；另一方面，建物管理、国土规划使用等业务也同样隶属于内政部。
但纵使九二一后，内政部的建筑研究所以“地震损失评估系统”（HAZ-Taiwan）模拟三十多处都市地区地震损失状况，并提出“防灾空间示范计划”，包括这次灾情惨重的永康区，都曾做出“防灾空间示范计划”。然而，这样的模拟技术与示范计划，却未进入内政部营建署里的都市与区域计划委员会里头，透过对灾害的预警，在空间规划中纳入风险管理等概念。
HAZ-Taiwan
建筑研究所的报告交上去，也不过就是叠在官员日常业务的文件堆里，“上面的人不觉得重要，当然不会优先看这份东西。”更不用说建筑研究所在都市与区域计划委员会中并无发言位置。
内政部的人也私下透露，建筑研究所的报告交上去，也不过就是叠在官员日常业务的文件堆里，“上面的人不觉得重要，当然不会优先看这份东西。”更不用说建筑研究所在都市与区域计划委员会中并无发言位置，因此面对许多土地空间开发，即便知道它的灾害潜势与风险预防的必要性，却也没有说话的余地。
当建筑研究所老早做出“地震灾害风险分析与都市土地使用管制之研究 ”，并且指出“导入灾害风险考量之土地使用管理，是一个强调能够建立有效权衡灾害损失与土地开发利益之间替换效果的决策机制，藉以决定出可因应灾害风险的积极性土地使用策略。”但掌管土地利用的内政部，却鲜少把灾害风险的概念纳入土地管理中。
也因此，2014年发布的“高速公路永康交流道附近特定区计划（第四次通盘检讨）计划书”里才会出现“永康区虽有后甲里断层通过，但从2011年至今，平均每月有感地震次数少于1次，近两年仅发生9次的微震和轻震（震度1级到2级）。……依目前地震灾害资料分析，永康区受地震灾害的风险并不高，但鉴于后甲里断层及新化断层皆是活跃断层，故仍须建置完善的防灾计划以降低灾害发生造成重大伤亡损失的风险。”这样对于灾害轻描淡写的字句。
灾防概念浅薄 恐难面对大型复合灾害
距离九二一大地震发生已过了将近17年，台湾在地震研究上的成果也越来越丰硕，但空有技术与研究报告，这些科研资源却流落在各处，未能被更进一步地利用。就在美浓地震发生的前两个月，2015年12月，台湾地震科学中心成立10周年，在科技部的记者会上，中心主任马国凤发表了研究成果——地震危害潜势分布图，以及未来30年、50年的地震机率图。
相较于建筑研究所以 HAZ-Taiwan 进行灾害模拟，马国凤的团队提出的“孕震构造”，断层描绘可以达到每500公尺一个点，虽然相较于日本每25公尺一个点，台湾这边的精确度还有待改进，但比起第一代的 HAZ-Taiwan ，或者后来国家地震工程研究中心研发的“Taiwan Earthquake Loss Estimation System , TELES”，精确程度已往前跨出一大步。
“我一直在推动国家防灾科技中心或是‘灾防办’，可以把我们的研究成果拿去应用，当然这几年还是慢慢有些前进，只是距离我的期待还有一些差距。”马国凤坦言，政府机关在面对科学研究成果上的消极，让她有些失望，像是内政部便从未与马国凤开会研商，如何把研究成果转化成内政部可以使用的工具。而多年来一直期待行政机关可以善加利用科研成果的马国凤感慨，“推动体制去改变，我觉得我无能为力。”
行政机关不懂得寻找可用的技术以改善风险管理的模式，肇因于整个政府都缺乏风险的思维，没人把这项工作当成自己的责任，组织内也看不到明确的分工属于谁的责任，“像内政部里，没有人知道整合科研结果应用到政策上该算谁来负责，看起来好像是营建署，但救灾确归在消防署。可消防署又会说，他们是负责打火的。”单信瑜说道。
灾防体系内的人也直言，比起九二一大地震当时，台湾在“救灾”上的行动效率虽然有提升，但是行政机关内对于灾防的概念依旧浅薄，“再遇上一次九二一大地震，内部还是一样乱。”
过去九二一大地震后，曾经针对断层带周边禁建与限建问题有过讨论，但风头一过，这些讨论就无疾而终，断层带旁的开发依旧不断……这类灾难“好了伤疤忘了痛”的荒谬情节，十多年来反覆在台湾上演中。
缺乏灾防主责单位，导致散落在各处的资源无法透过横向联系相互分享，更无法让灾防概念落实。唯一能在机关组织内推动灾防业务的方法，只有透过“私人交情”。
李鸿源举例，过去他担任内政部长时期，曾花了3年时间建立起台风的灾防系统，“那时我们的目标是每个村里遇上台风，得要有自救7天的能力。”李鸿源说，当时内政部与国科会、灾害防救科技中心合作，制作出7835张防灾地图，每个村里都有一份，且有解读地图的能力。这套防台体系，后来还输出到中国。
“这是莫拉克风灾后花了3年逐步建立的体系，如今我们风灾伤亡逐年降低。为什么做得起来？因为当时科技部与灾害防救科技中心里都是我的朋友与学生！”李鸿源坦言，他能建立起这套机制，完全是“幸运”，有这些私人关系可以动用，但换成地震等其他天灾，他没有人脉能透过私下交情建立起这样的灾防体系。
对于各机关仅仅各行其是划地自限，这样的现象让单信瑜感到不满，他直言：“其实依据《灾害防救法》，内政部本于权责本来就需要做减灾及预防等工作，而《行政程序法》也规定行政机关有需要时，可请求无隶属关系的其他单位提供协助。内政部如果积极一点，当然可以要求其他单位提供地质调查资讯，并根据这些资讯，重新思考国土规划与使用，避免在地质敏感地带有量体太大的开发。”
换句话说，当科研机关、中央地质调查所等单位早已掌握地震灾损模拟以及地质调查结果后，行政机关其实在没有灾防专责单位的情况下，依旧可以本于权责多做一点，“像经济部水利署就有公布淹水潜势图啊，那内政部主管地震的，它有做什么？地震至今不用究责吗？”单信瑜质问。而内政部对于防灾的消极，正反映出行政机关内总是把防灾当成“多出来”的业务，未曾重新检视自身权责与防灾的关联。
对于每次天灾风头过后，政府组织依旧原地踏步，灾防思维也毫无进步，王价巨无奈表示，过去九二一大地震后，曾经针对断层带周边禁建与限建问题有过讨论，但风头一过，这些讨论就无疾而终，断层带旁的开发依旧不断。像是国道四号（东势－丰原生活圈快速道路），计划路线还经过引发九二一大地震的车笼埔断层和梅子断层。这类灾难“好了伤疤忘了痛”的荒谬情节，十多年来反覆在台湾上演中。
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