越南政治改革观察：“越南模式”会走向民主化吗？

近年来，越南经济迅速发展、国际地位提升，在国际政治或经贸上的重要性更胜以往，成为各国想要争取的对象。

美国前总统奥巴马在2016年对越南的历史性访问中，宣布解除对越武器禁运制裁，大幅加强美越各方面合作关系，为美越关系翻了新页。隔年2017年，越南担任了APEC主席国，美国总统特朗普也是在出访越南参与APEC峰会期间，宣布了他任内最重要的美国对外政策“印太战略”。2019年，越南担任第二次美朝峰会（特朗普与金正恩的第二次会面）地主国，2020年担任东盟轮值主席国与联合国安理会非常任理事国。总之，越南近五年在国际政治舞台的存在感急速提升，是越南自1975年越战结束以后获得最多关注的时刻，

越南也积极加强对外经贸联系，签署各种自由贸易协定（FTA）。2017年美国总统特朗普上台后启动美中贸易战，越南成为外资撤出中国后的首选国。2018年，越南与日本、新加坡、新西兰、澳大利亚、马来西亚、汶莱、秘鲁、智利、加拿大10国正式签署标准极高的多国自由贸易协定“跨太平洋伙伴全面进步协定”（CPTPP）。同时，越南身为东盟的一员，与东盟其他九国以及日本、新西兰、澳大利亚、中国、韩国等五国组成至今为止全球最大的自由贸易区“区域全面经济伙伴协定”（RCEP）也在2020年11月15日正式签署。

近年来，外界对越南的关注焦点集中在其对外政治与对外经贸关系，尤其越南在美中之间的立场，以及越南国内的经济情势和吸引外资情况。除此之外，台湾则是对与台越密切相关的移工和新移民议题颇有讨论。与上述议题相比，尽管华语世界有种种关于越南“政治改革”和“民主化”的传言，但越南的国内政治较少为人关注。

中国是最常被拿来和越南讨论比较的国家。两国同样都是共产党领导，具有紧密的历史联系、相似的经济发展模式，的确有相当的可比性。但讨论到中越比较的文章通常会落入下列两种看法，一种是太保守，认为越南政治即是搬运、照抄中共政治，而忽略了越南政治开放程度与政治改革都领先中共。另一种是太乐观，即认为越南正在经历民主化的阶段，或是马上就要变成民主国家，此种看法经常由支持中国民主改革的网站所提出。上述看法都不尽客观，尤其是第二种常有严重误导之嫌。

越南在经历“民主化”吗？

若试图以比较持平的方法看待越南政治，越南确实尝试了多种跳脱传统共产党政治的政治改革，包括实施党内民主，如中委会差额选举总书记、中委会推翻政治局决议、征询党代表对于总书记人选的意见，以及国会改革，如质询全程直播、允许自荐候选人、设立国会代表对官员的信任投票评鉴制度、国会否决总理提案，等等，但并未出现民主化的趋势。

最主要的因素是，越南目前仍然只有一个合法的政党：越南共产党，不允许其他政党存在。单就这个事实就已违背了民主的要素：必须有政党竞争，也缺少民主转型的重要特征：出现政治多元主义的空间。简言之，若以民主／威权二分，则越南毫无疑问属于威权政体，而若讨论越南是否正在经历从威权过渡到民主的转型，则答案是还没有。

美国自由之家（Freedom House）依照政治权利和公民自由对世界各国的民主程度评分，将各国区分为自由、部分自由与不自由三种类别。2020年自由之家对于越南的评分为20分（满分是100分），其中政治权利是3分（满分40分），公民自由是17分（满分60分），属于不自由的国家。

除了人民的参政权利为越南共产党垄断外，越南的言论自由、宗教自由、公民社会的抗议活动等自由权也相当受限，尤其近三年国家对社会的控制力道更有加强的趋势。2019年越南共有12名记者遭逮捕，30名异议份子入狱。国际特赦组织统计越南2019年的政治犯数量比2018年增加了33%。越南拥有众多读者的《年轻人报》网络版（Tuổi Trẻ Online）在2018年6月19日因报导“国家主席对颁行《示威法》表示认同”，被越南政府认定为不实报导，处以越盾2亿2000万元的罚款，更暂时停止《年轻人报》网络版的活动。

2018年6月，越南国会通过《网络安全法》，2019年1月生效。该法要求Facebook和Google等在越南提供网络服务的跨国企业，需在越南本地储存越南用户的资料，使得越南当局有可能取得上述资料，同时也允许越南政府能够禁止有害国家安全的内容上网。《网络安全法》所包含的范围相当广泛，将大量行为定义为违法，包括“反越南社会主义共和国的宣传；组织、操作、煽动、诱使、训练人民反越南社会主义共和国；扭曲历史、否认革命成果、破坏民族团结、侮辱宗教信仰、性别歧视、种族主义；不实信息；性交易活动、人口贩卖、发布淫秽与犯罪信息；煽动、诱使他人犯罪”、“网络攻击”、“阻碍或破坏网络运作”、“阻碍网络安全运作”及“利用保护网络安全活动，来侵犯个人或组织利益、国家安全、社会秩序，或用其获利”等等。

越南共产党的独特模式

越南共产党虽然不走“民主化”的道路，却也形成了一套和中共有所区别的权力模式。

共产党国家以党领政，所以党的第一号人物也就是全国最有权力的领袖。但越南的情况有些不同，尽管越南共产党总书记仍是越南最有权力的人，但国家主席和政府总理也相当重要。根据越南宪法与党章规定，总书记是由党组织中央委员会（简称中委会）选举产生，而国家主席和总理则是由国会从国会代表中选出，但实际上，共产党国家所有重要职位的产生，都涉及了党内高层的协商、老人政治（退休干部）的干涉与各种外人无法得知的过程，并非按照法条规定。

越南的惯例是总书记、国家主席、总理三个职位由三个不同的人担任，三人之间具有某种程度的分工，因此外界常称之为“三头马车”，近几年也会连同国会主席一起称呼为“四头马车”。相较之下，中共政治近年的惯例是总书记兼任国家主席，另外有国务院总理一职，但总书记和总理地位悬殊。尤其是在2012年习近平就任总书记之后，权力更明显集中在一人身上。

此外，越南的决策中枢是越南共产党党内最高领导机构“中央政治局”（简称政治局），这是一个由15至20名党内菁英所组成的机构，组成人员来自党务、政务、国会、安全、地方等五大部门要职。总书记、国家主席、总理、国会主席原则上一定是政治局委员，政治局的15到20人就是越南最有权力的人。相较之下，中共最高领导机构是5到9人组成的政治局常委会，换言之，越南共产党的最高决策权掌握在较多人手中。

共产党党章都有下级机构选举上级机构的规定：党代表大会选举中委会、中委会选举政治局和总书记。但实际上中委会并非由党大会自主选举产生，政治局和总书记也非由中委会自主选举产生。实际情况往往是上级（可能涉及当届政治局、当届领导人、退休领导人）先透过外界难以得知的方式决定好提名名单，再交由下级“同额选举”（应选人数等于候选人数）。换言之，规定虽是由下而上层层选举产生，但实际上是上层已决定了最终选举结果。

越南共产党虽然不脱上述模式，但相较之下，越南共产党中委会具有若干程度的实权，展现出比较高程度的权力下放和党内民主，下级机构对于上级机构与领导人的产生方式具有实质影响力，甚至能扮演否决者的角色。近期的例子发生在2013年，当时总书记阮富仲推荐政治局提名党中央内政部长阮伯青与党中央经济部长王廷惠增选进入政治局，但中委会最后增选进入政治局的是副总理阮善仁与国会副议长阮氏金银。

当时，阮富仲曾公开表达对本次政治局委员增补选的不满，表示“原本计划增选三位政治局委员，结果选出两个，和要求的数量比起来不够，对此中央不满意”。他还认为“有时候好的候选人落选，机会主义者得到选票”。

相关分析指出这背后涉及了派系竞争的因素，其实是总理阮晋勇对中委会的影响力强，使得中委会可按照阮晋勇的偏好投票。中央内政部与中央经济部都是阮富仲担任总书记时期复设的党机构，目的是为了处理和总理阮晋勇密切相关的贪腐问题，因此提名了阮伯青与王廷惠两位人选，但最后真正选上的阮善仁与阮氏金银都是南部人，此两人也被认为较偏向阮晋勇。

从分权走向集中？

尽管越南党内分权、政治改革的程度仍超越中共，但从2016年越南共产党十二大以来，越南的政治情势其实是往较为权力集中的方向走。

2018年越南国家主席陈大光在任期中过世，10月23日越南国会以99.79%（476张同意票、1张不同意票）通过由总书记阮富仲担任国家主席，阮富仲成为继越南国父胡志明、开国元老长征之后，第三位同时兼任党与国家最高职位的人，打破了三头马车应由不同人担任的传统。明年（2021）一月的十三大将可得知，越南总书记兼任国家主席的安排，到底只是权宜之计，还是将延续下去。如果是延续下去，则越南的政治权力将更加集中在一个人手中，与过去强调集体领导、分权的特性不同。

除此之外，总书记阮富仲近年来也透过反腐运动整顿党内风气，严重处分涉及贪腐行为的高官。对此，有一些分析指出，这是总书记借以巩固自身权力、打击异己的做法。但越南共产党的反贪腐运动也确实获得越南社会的不少好评。

对社会控制力方面，越南近年来也是呈现越收越紧的趋势，包括2018年6月通过《网络安全法》、近两年遭逮捕的异议分子数量攀升等。另也可从越南政府应对社会抗争的方式观察之。2014年中国“海洋石油981号钻井平台”进入具有主权争议的西沙海域，引起越南政府和民间不满，各地区出现反中暴动，也出现了针对外资企业的的打、砸、抢、烧的攻击，根据相关报导，越南政府最初允许民众上街表达不满，最后情况失控，政府才出手制止。

相对而言，近年无论是2016年越南民众对于中部鱼群大量死亡与钢铁厂的抗议、或是2018年6月对于“经济特区法”草案的抗议，越南政府的压制力道都比以往更强。在上述两次事件的系列抗争中，越南政府总是迅速逮捕多名抗议者，停止示威活动，事后也大规模逮捕相关异议人士，与2014年的情况相差不少。

也有政治传言认为2014年的反中抗议与越南共产党高层派系斗争相关，当时总书记阮富仲派被认为较为亲中，而总理阮晋勇是领导层中较为亲西方的强人，阮晋勇在南海问题上与中国针锋相对，也擅于动员越南群众的爱国主义，因此传言指2014的群众抗议是阮晋勇与亲阮晋勇的公安部所默许，只是最后演变成针对外资的攻击事件，越南高层才出手制止。然而，此种说法是否可靠，不得而知。

国会权力：越南政治改革的风向标

共产党国家以“党”领“政”，一般认为国会只是听党办事的“橡皮图章”或“表决部队”，只是仪式性的展演，无法完整发挥应有功能。但越南国会与同样是共产党国家的中国全国人民代表大会相比，能够施展的空间却明显较大，尤其是在产生方式和监督权上。

越南国会任期五年，每年举行两次会议，每次会期一个月，国会议员数目通常在400人到500人之间，以本届第十四届国会（任期为2016-2021）而言，共有493名国会代表。中国全国人大代表任期也是五年，然而全国人大代表人数多达3000人（本届全国人大代表人数为2980人），每年只召开一次一至两周的会议，全国人大经常被诟病人数太多、会期太短，很难发挥功能。相较之下，越南国会代表人数合理、会期较长，每个代表发言和质询的时间也较为充裕。

在代表候选人提名方面，越南国会除了传统上需要由政治组织提名外，也允许自我推荐参选。自我推荐者须年满21岁且符合《国会组织法》相关要求，上网填写申请资料后，需经过地方祖国阵线等相关政府机构同意才能正式成为候选人。近年来，越南一些非传统人物或异议分子也试图透过自我推荐的制度获得提名。越南创作型歌手杜阮玫瑰（Đỗ Nguyễn Mai Khôi）创作歌词常讨论各种敏感议题。玫瑰在2016年3月上一届国会大选前夕，试图以自我推荐的途径成为国会代表候选人，然后最终并未获得地方祖国阵线的同意。上届自荐候选人共有162名，最终顺利当选者共两人，且两位都具有共产党党员身分。

值得注意的是，自荐者在取得正式参选身分之前，都需要获得越南祖国阵线的同意，越南祖国阵线在越南的地位类似中国政协，为共产党外围组织，作为统一战线之用，与中国政协系统相较，祖国阵线可以发挥的功能更多，包括参与立法过程、质询政府相关部门等。换言之，尽管越南在法规上允许透过自荐参选国会代表，但审核机制使得越南共产党仍然可以完全掌握国会代表的最终参选名单。

越南国会选举和中国全国人大选举最大的不同，在于越南国会代表以全民“直接选举”产生，中国全国人大代表则是以地方人大逐级向上选举产生，属于“间接选举”。换句话说，除了乡、镇、县、不设区的市与区级的人民代表大会是由选民直选之外，其他包含全国人大在内的各级人大，都是由下一级地方人大间接选举产生。直接选举与间接选举的差别，也使得越南国会能够代表民意的程度远高于中国全国人大，许多研究中越政治的学者也认为，这是越南国会改革能超前中国的根本因素。此外，越南党和国家的领导人都具有国会代表身份，包括总书记、国家主席、总理、国会主席等，因此也必须遵守国会提名与选举的相关规定，包括公开住址、拜访选民等。越南电视台就时常转播总书记、总理到自己所属的选区与选民见面的画面，在国会选举前，这些党和国家的领导人也必须参加选民见面会，提出竞选纲领，接受选民质询，虽然本质上仍与民主国家的竞选拉票和选区服务不同，但也是共产党国家难得一见的有趣画面。

近20年的国会改革中，越南也已经大大增强了国会的监督权。宪法明确规定“国会代表有权质询国家主席、国会主席、总理、部长和其他政府成员、最高人民法院院长和人民检察院总检察长。被质询者必须在会议期间向国会做出答复。”质询权成为越南政治改革的一大亮点。自2002年越南国会质询制度实施以来，越南之声广播电台（VOV1）与越南国家电视台综合频道（VTV1）全程直播质询过程，并允许国内媒体全程采访。每逢国会会期，越南除了在官方网站发布每日开会议程外，还会公开国会代表质询官员的完整影片和全文供民众浏览，公开程度可谓共产党国家之创举。

最令人瞩目的一次质询发生在2012年11月14日，越南第十三届国会第四次会议，当时越南的经济情况严峻，爆发越南船舶工业公司弊案、通货膨胀、银行挤兑、贪腐严重等问题，民怨四起。无党籍国会议员杨忠国（Dương Trung Quốc）质询当时总理阮晋勇时，呼吁总理应该道歉并辞职下台，杨忠国表示“是否能请总理借此机会走向断绝口头道歉，以一种符合现代社会的习惯，即辞职文化取代，让我们每个官员逐渐做到先进国家一直在做的事情？”这也是越南国会代表首次公开要求领导人引咎辞职。国会议员在质询时要求总理下台在民主国家或许时有耳闻，但在共产党国家可说是前所未见。

信任投票制，与越南政治模式的未来

在内阁制的民主国家中，确保政府对国会和选民负责最重要机制就是信任投票（或不信任投票）和倒阁权。越南在2012年也通过了国会对官员的信任投票规则（国会第35/2012/QH13号决议），是共产党国家的创举，但越南版本的信任投票机制在制度设计上更像是国会代表对官员的评鉴，而非真正具有倒阁功能。

与一般民主国家相当不同。越南信任投票为定期举行，最初规定一届国会（任期5年）对官员进行两次信任投票，2014年改为一届国会只需进行一次信任投票，在第一阶段的“信任投票”中，国会代表可对个别官员选择投下“高信任票”、“（中）信任票”、或“低信任票”。官员只有在一次得到超过三分之二（67%）的低信任票，或是连续两次低信任票过半（50%）的情况下，才需启动国会代表对于官员的第二阶段“不信任投票”，若不信任投票过半，则该官员就将遭到解职。

越南国会自2012年通过有关国会代表对官员的信任投票决议后，至今（2020年11月）为止总共举办过三次信任投票。第一次信任投票为2013年6月的十三届国会第五次会议，总共47位高官接受投票，当时国家主席张晋创得到6.7%低信任票，总理阮晋勇得到高达32.5%低信任票。2014年11月（十三届国会第八次会议）进行第二次信任投票，总共50位高官接受投票。国家主席张晋创得到6.6%低信任票，总理阮晋勇得到16.3%低信任票。最近一次的信任投票为2018年10月第十四届国会第六次会议，共48位官员接受投票，本次投票中，代理国家主席邓氏玉盛获得1.5%低信任票，总理阮春福获得2.9%低信任票。

至目前为止的三次投票，没有任何官员获得三分之二或半数以上的低信任票，因此都不需要启动第二阶段的不信任投票。

有观察家指出，越南国会的信任投票虽然是向西方国家取经，但却可以视为“社会主义国家的突破性实验”。由于是一党执政下的信任投票，本质就与西方国家不同，越南的信任投票是一种比较维持稳定的机制，要经由信任投票让官员辞职的门槛很高，并不容易达成，可以说信任投票其实只是对高官的一种“评鉴”。

有论者透过派系竞争的角度，认为越南国会设立的信任投票制度其实和总书记阮富仲和总理阮晋勇的竞争相关。阮晋勇在越南历任总理中较具有个人特色、曝光度高，与总书记阮富仲的意见时常产生分歧。

一些分析认为，在阮富仲担任总书记、阮晋勇担任总理期间（2011-2016），越南国会和党的政治局偏向阮富仲，党的中委会偏向阮晋勇。阮富仲借由国会改革，增强国会实力以压制阮晋勇，包括设置信任投票以及国会代表否决阮晋勇提出的高铁案都属于此类。在国会的信任投票中，阮晋勇所获得的低信任票比例也明显较高。

另一方面，党的中委会为阮晋勇所掌控，因此阮晋勇也借由提升党内民主，增加中委会实力，否决阮富仲掌握的政治局所提出的人事案。有趣的是，中委会也有设立类似国会信任投票的机制，投票对象为党的政治局委员，但投票成果不对外公开，而根据泄漏的报导指出，阮晋勇在中委会的选举中获得最多信任票，此结果也和上述看法不谋而合。

总结

越南共产党虽然不走民主化道路，却也形成了一套和中共有所区别的权力模式。然而，越南未来是否可能往更自由民主的方向发展呢？

现代化理论认为，一个国家随经济成长，茁壮的中产阶级将会促进政治上的民主。在经济成长快速的越南，年轻人对于民主、人权、环境、性别的重视程度与相关诉求明显更胜以往。从对外关系的角度，越南与美国和欧盟的关系日益紧密，势必在自由、人权、民主议题上，承受更大的外部压力。此外，也有不少政治观察者认为，越南高层之间存在的意见分歧，能使越南由上而下的民主化成为可能。

但另一方面，越南近几年的高层政治有所转向，不再看到不同领导人公开表达不同立场的画面，而是展现出一致和团结。在社会方面，尽管越南异议人士持续反对越南的一党制，但许多越南民众受益于越南经济发展快速、生活品质提高，对越南近年来国际地位的上升感到自豪，进而对越南共产党的满意度提升。2020年，冠状病毒肺炎疫情爆发，越南政府对疫情的防控能力得到民众肯定。此外，越南的东南亚邻居，如泰国、马来西亚、印尼等，在近期都面临不同程度的政治动荡，越南媒体对此都有报导，也使得许多越南民众对于越南的体制更加自信。

究竟越南政治未来将朝向何处？或许经由上述的讨论仍然无法有明确的答案，但明年一月，越南共产党将举行第十三次全国代表大会，届时新的领导班子将形成，也将发布重要文件，将会是重要的观察点。

（Angela Wu，政治学硕士毕业，通越语，研究越南政治，关注东南亚情势，热爱东南亚文化与美食）