本文英文短版首发于澳大利亚国立大学的 East Asia Forum ，端传媒获作者授权，翻译并首发中文完整版。
由前中央政府最高领导人邓小平所提出的“一国两制”框架正面临着重大的考验。在回归 22 年之际，香港爆发了全球其中一个最大规模的示威浪潮，四个月来的社会不稳定，反映出反《逃犯条例修订草案》运动仍会持续一段时间。
某些情况下，“香港模式”的确帮助某些地区解决了长久而来的中央边陲予盾，如菲律宾。然而，如何在中央政府渐趋独断的情况下维持地区的自治，这才是最棘手的问题。独断的中央政府不单单发生在中国，在印度等很多其他的地区也存在。因此，最大的挑战是如何维持一个可以自我持续、有动态平衡的中央和地方关系安排，在容许中央及地区政府适当地行使他们权力的同时，有利中央及地方的发展。
在香港出现的示威浪潮是在挑战一直以来对于中央与边陲地区、市民与政府之间关系的学术理解。它揭露了中央边陲予盾可以如何被改善，或在各界持份者没有充足及高效交流下进一步地恶化。世界各地的观察者对于香港现时的情况都感到十分的愕然。在其他同样面对着中央边陲矛盾的国家，以往都在效法中国处理与地区政府间棘手关系的手法。在菲律宾，人们会问：“菲律宾与邦萨摩洛能否借镜中国与香港的‘一国两制’？” 在 2019 年 2 月，菲律宾参照“香港模式”正式落实了十年协议。由穆斯林领导的邦萨摩洛地区现时可享有除国防、外交及货币政策外的自治权力。 菲律宾人目前对此安排非常满意。
在脱欧事件（Brexit）后，爱尔兰外交部长西蒙·柯文尼曾提出以“香港模式”处理北爱尔的中央及边陲地区关系。因而，不同的司法权/管辖权，特别是海关及贸易，可以同时存在在一个国家。有趣的是，当 80 年代全世界在面对中央边陲矛盾皆束手无策之时，是中国与英国联手推行“一国两制”。但问题很快便自然浮现：为何其中一个最创新的府际管治手段（intergovernmental management）会在香港回归二十年后就踏入僵局？
我们可以责怪“一国两制”在最开首的时候没有界定清楚一些中央与地区政府上的重要分工，例如如何解决中央和香港政府的矛盾；地区政府官员做错决定谁要负责（如果由中央任命的地区官员犯下严重错误，有什么惩罚机制）。当然还有一些细节当时没有敲定，比如剩余权力如何界定？
纵观全球，两难的困局一直存在于中央-地区关系之中。第一，其中一个中央-地区关系中最常见的问题就是如何令地区官员需要为其在管理地区事务中所作的决定承担责任。第二，也许这是近来才出现的局面：很多国家，不论是联邦制还是集权制，都需要面对一个有机会与地方相违背的强硬中央势力。所以，最根本的解决方法是建立一个机构/架构去监察中央政府的权力行使。最初，中国是被国际观察者视为一个能够约束中央、赋予地区政府权力的一个正面例子/范例 (see Montinola et al. 1995; Wu, 2012)。在邓小平年代，邻近香港、深受香港公共管治模式影响的广东省，是其中一个“门户开放政策”的地区。在当时广东省就公共管治上所提出的新构思被中央大力肯定并推广至其他省份。所以，香港连同广东省，包括深圳，成为了中国的经济强区 (自2019年年初，大湾区的概念开始引入到这些地区），多年来出色的社区/社会管理亦是被推广至其他内陆省份。然而近年其在公共管治方面的地区试验已经遂渐消失，广东亦无例外。香港在公共管治方面经验如反贪腐，不但被中国其他省份忽视，亦被中央政府所忽视。
其实关于香港的“一国两制”的框架并不复杂。中央政府只是负责外交及国防事务，内部事务包括司法、入境、海关、公共财政、汇率以及引渡都属地区政府 - 香港特别行政区政府所负责。1997 回归之后，有好些年这框架都运作得十分顺畅。大众对“一国两制”的信心十分强；很多在 90 年代初移民到海外如加拿大的市民都在回归后回流到香港，并赞扬“一国两制”。转折点发生在 2003 年推出的 “23 条立法”问题。当时因民意强烈反对（有超过 50 万人上街）以及政府自负而最终要撤回。市民担心在条例立法后，他们的言论自由会消失，同时亦会危害香港司法制度。
讽刺的是，虽然条例没有通过，但香港的言论/新闻自由快速倒退。2019年的世界新闻自由指数，香港排名 73，言论/新闻自由表现平庸。另一个关键点是在2014年中香港人所要求的一人一票的普选不被尊重，中央对行政长官候选人筛选机制受到香港人的反对（2015年6月18日，香港立法会表决《行政长官产生办法决议案》，建制派议员若全部支持决议，此决议有可能被通过。不过，大批建制派议员在投票时离开会议厅，议案以8票支持、28票反对，遭否决）。作为一个国际都市，受邻近实行普选的地区所影响，如台湾、韩国，香港人亦希望可以在二十一世纪落实属于自己的“一人一票”。[而在 80 至 90 年代，中央政府确实承诺在得到中央拥护下，香港人可以决定自己的普选步伐。] 然而，中央政府没有预料到的是，2014年8月中央在香港民主发展中所作出的“831”决定会激发香港人的强烈反对，特别是年轻一代，最终演变成为时79日的“占领中环”运动。
“一国两制”框架现时所面对的最大挑战是由于林郑月娥政府所提出的反逃犯条例引发的。经过数轮对泛民主派议员及民主活动的大力打压，特区政府对于自己的政治力量非常的乐观，并忽视了来自草根阶层/基层市民的愤怒。6月9日一百万人游行及6月16日的二百万人大型示威正正揭视了来自草根阶层/基层市民的深层忧虑。法治被视为香港的核心价值。人民不能忍受任何破坏法治之举及会令香港失去亚洲最自由城市的地位的举动。2015年五名铜锣湾书店职员失踪事件令香港人非常担忧香港市民会被带回中国内地受审。因此，在反修例一事中，不论年轻一辈或年老一辈皆有上街游行。连一些建制派人士也默默地在队伍中游行。事件演化至今天，争议的焦点也不在于逃犯条例，不过市民对特区没有代表香港人的心思而行使基本法赋予的基本法而恼怒，更对近期的警务人员执法行为有很大的怨言。而最近示威中发生的暴力事件、有些人破坏店铺和其他设施，及袭击警察等行为令事态变得更复杂。
在全世界，不论是行单一制的国家或联邦国家都面对着相类似的两难局面。维持国家统一及稳定经常被视为与地区多样性、地区高度自治相违背。在推动国家一统、团结上，香港被视为是一个反面教材。中央政府经常赞扬澳门为国家带来经济效益的同时，也忠于国家。而香港，特别是香港人在中央政府的眼中常常被视为麻烦制造者。这一个僵局恐怕在短期内难以被打破。最理想的情况就是各方让步后，反政府运动会慢慢转入正常、非暴力的抗争。最差的情况就是中央政府（及香港政府）会大力打压这场反政府运动、将暴力升级，香港会变得难以管治。虽然因为种种由“一国两制”洐生出的问题令“香港模式”对于处理中央边陲予盾不再奏效，围绕着香港关于中央边陲关系的讨论仍然值得继续。
（吴木銮，新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授、助理院长）
参考文献：
Montinola, G., Qian, Y., & Weingast, B. R. (1995). Federalism, Chinese style-the political basis for economic success in China. World Politics, 48(1), 50-81.
Wu, A. M. (2012). Economic miracle and upward accountability: A preliminary evaluation of Chinese style of fiscal decentralization. Asian Review of Public Administration, 23, 104-120.