今年的全国“两会”，议程平淡，波澜不惊，事后回溯，只有政治局常委、中纪委书记王岐山在出席北京代表团审议时的一番话，可谓“掷地有声”。
王岐山说：“在中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。”
这段话虽短，但内涵却极为丰富。
更高调的“文化自信”
先来看“‘政府’历来是广义的”这句话。这句话最突出地体现了“文化自信”：中国历史和西方历史的根本性不同，是在于中国历史上并没有真正意义上的有效分权，君相关系、文武关系、内廷外朝、三省六部，实际上都是分工机制，不是有意义的分权制衡机制，皇权的绝对独裁地位不容侵犯，不过是皇权和相权（相权可以理解为执行权）和相权内部各个分支的此消彼长问题。而自希腊罗马以降，欧洲就有分权，时至中世纪，国王、教会、领主和市民，仍有复杂的博弈，最终形成了近代以来的分权制衡。
执政党在这一方面，过去就有“文化自信”。强调东西方文化的不同，讲东方重团结西方重制衡，或东方重“综合”，西方重“分析”云云，都是为了讲文明和文化都不同，制度何必要相同。
而王岐山这句话，进而真正把执政党及其领导的全部政权机关全部通称“政府”，其背后潜台词倒是很明确。
百姓眼中的“政府”，其实并非是法律定义的作为行政机关的“政府”，而是在中国所有承载公权力的机构。更直接地说，王岐山点明一个事实：民众心目中的“政府”，就是公权力，而公权力的最高代表，其实就是各级执政党组织。老百姓并不会区分“党组织”和“政府”，百姓只关心谁是“一把手”。一把手是正，其余都是副，这些年来所有正国级、副国级国家机构都要向政治局常委会汇报工作，就基于这样的逻辑基础。为什么要讲“四个意识”（政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识），要害也在这里。
后面这句“只有党政分工，没有党政分开”颇有意思。汉语具有其他语言不具备的极大特殊性，王岐山这句话里前后两个“党政”的意思，并不完全相同，而这里的“党政分开”，和上世纪八十年代的“党政分开”又不完全是同一个东西。“只有党政分工”里的“党”和“政”，可以视作执政党机关和政府机关，讲的是党和政府在权力序列上分工不同；“没有党政分开”里的“党”当然还是指执政党，而这里的“政”，指的就是他前文所说的“历来是广义的承担无限责任的政府”，所以从宏观意义、实质层面上来说，“党政”是一体的，但从微观意义、形式层面上来说，执政党机关和行政机关是可以有分工的。
国际共运视野下的“党政不分”
“党政分开”这个词看起来孤立，但它有另外几个相关词汇，譬如“党政不分”、“以党代政”、“党政分工”等等。最有意思的一点是，那些所有可以被界定为和“党政分开”不兼容的词，往往都有比较清楚的具体指向，但恰恰是“党政分开”这四个字，其意义历来十分模糊。
理解“党政分开”这个词，要有宏观的视野。从大的格局上来看，全球共产党普遍存在“党政不分”。譬如斯大林（史达林）就曾同时是苏共中央总书记和苏联部长会议主席（相当于政府总理），时至今日，古巴仍然保留着这样的旧制，劳尔·卡斯特罗是古共中央第一书记、古巴国务委员会主席（国家元首）兼部长会议主席（政府首脑）。人事安排上，党政首脑合一，而在具体的事务上，也可以“以党代政”，即党组织直接下达行政命令。
更极端的，是1962年赫鲁晓夫搞的工业党、农业党两分，执政党组织直接按工业和农业两个生产部门划分，更直接地指挥理论上应该是政府负责的经济事务，当时苏共中央一度成立中央工业生产领导局和中央农业生产领导局，更是将这一模式推向极致。
由此来看，“党政不分”大体包括三个现象：其一，党政任职不分，即党政领导合一，执政党的首脑就是政府首脑；其二，党政权力不分，执政党机关直接介入行政事务；其三，党政机构不分，执政党也设置和政府管理范围（通常是经济社会事务）相应的机构，而且是“两个机构两块牌子”，导致双边分工打架。
1980年以前的党政关系
在中国，“党政分开”及其相关语汇，又经历过复杂的演变历程。邓小平较早表达相关意涵，是在1941年4月《党的生活》上刊发《党和抗日民主政权》，提出要反对“以党治国”，党对政权（当时中共领导的边区政权、即中华民国特区政府）是采取指导和监督政策。彼时，邓小平强调两点，中共和边区政府还是要分开的，理论上中共要通过“政治领导”来实现对边区政府的政策引导，而非直接到一线代替边区政府，这种说法在当时特殊历史背景下，既是对“特区政府”作为重庆政府所辖一部分的理论事实的尊重，更多可视为中共特殊的展现民主形象的统战话术。（读过《历史的先声》都知道）
及至中共建政之后，“党政分开”还是“党政不分”，其实在很长时间并未进入到主流政治话语之中。从形式上看，毛泽东自1954年宪法通过后，从未兼任过政府首脑（总理），他和刘少奇、周恩来乃至更早的高岗等人，无外乎有管理范畴的此消彼长，但本质上他的绝对权威高高在上，也不存在什么分与不分。所有政权机关皆服从领袖，即使领袖本人在国家机关中没有任何任职。（毛1959年卸任国家主席后，没有国家机关职务）
到了1975年《宪法》，1978年《宪法》，党和政权机关界限完全打通。由于这两部《宪法》没有国家主席，行使礼仪元首职权的是全国人大常委会委员长，全国人大常委会理论上只是全国人大的常设机构，其委员长如果提名总理也有不顺，故在这两部《宪法》里，中国共产党中央委员会及其主席作为《宪法》正文法定机构存在，国务院总理人选，直接由中共中央提名（82年《宪法》实施后是中共中央提出建议人选，报请国家主席提名，中共中央建议的过程是不成文的，不写进法律），全国武装力量也直接由“中国共产党中央委员会主席”统帅（1954年《宪法》是中华人民共和国国防委员会主席，1982年《宪法》则是中华人民共和国中央军事委员会主席）
当时，华国锋一人身兼党（中共中央主席）、政府（国务院总理）和军队（中央军委主席）三重首脑，这种高度集权机制，和当时的75年《宪法》、78年《宪法》机制相称，党政完全不分，形式上达到前所未有的集权。
而邓小平第二次谈到和“党政分开”有关的话题，从现实角度来看，的确与华有关。邓小平在1980年8月18日政治局扩大会议上的讲话，题为《党和国家领导制度的改革》，这一讲话明确提及要解决“党政不分，以党代政”的问题。从上下文来看，这句话其实出现在关于“华下赵上”（华国锋下，赵紫阳上）的国务院人选问题时的阐释，这一组观点里，首当其冲是要权力不宜过度集中，第二是兼职、副职不宜过多，第三才是解决“党政不分，以党代政”，客观地说，这几点都是针对华的职务太多，且中共中央和国务院的一把手一肩挑，也就是前面提到的“党政任职不分”问题。特别需要注意的是，《党和国家领导制度的改革》一文并没有使用“党政分开”一词。1982年中共十二大报告中，明确提出要反对“党政不分”，也通篇没有出现过“党政分开”一词，反而使用了“党政分工”一词。严格地说，反对“党政不分”，可以是提倡“党政分开”，也可以是提倡“党政分工”，如果真是把王岐山最近的表态和《党和国家领导制度的改革》和十二大报告相较，并无什么矛盾之处。
八十年代语境下的“党政分开”
此后发生的事大家都知道了，在邓-胡-赵体制下，胡耀邦作为中共中央书记处的领导人，和政（国务院）实现了平行意义上的分开。虽然胡是名义上的最高领导，但实际上胡和赵都是在邓核心的领导下各管一摊罢了，所以十二届一中全会公报非常特别。翻看历年的中央全会公报，中央全会要么是总书记个人主持，要么是政治局常委（所有人姓名都列上）主持，要么是中央政治局主持，但十二届一中全会是由政治局常委胡、赵主持，排名第一的总书记和排名第四的总理“主持”，而排名第二、第三和第五、第六的四位常委却不出现在“主持人”栏，足反映当时实际的党政两分状态。但这种状态在十二大报告中的定义，却并不是“党政分开”，而是“党政分工”。
中共历次全代会，实际上只有一次在全代会报告中出现了“党政分开”一词，这就是1987年的十三大报告。邓小平的“十三大报告一个字都不能动”一直被相当部分的人作为表达自己政治主张的最佳引语。但到底十三大报告中的“党政分开”是什么意思呢？这还是要回到十三大报告本身的文本中去。
十三大报告把“党政分开”提到了前所未有的高度，报告说，长期形成的党政不分、以党代政问题没有从根本上解决，因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。
毋庸置疑，在政治体制改革的问题上，中共十三大是历次全代会中走得最远的一次。但十三大报告对于“党政分开”的认识和后续的实践，的确也存在许多问题。从大原则上来看，党和政在十三大报告中分别被视为决策面和执行面、道统和法统、二线和一线、监督者和被监督者，这种两分法，从理论上来看是强化党的政治领导，弱化党直接介入行政事务，但从实践上来看，就算是在十三届中央，这也并没有办到。通常人们认为，党是管“政治”的，政府是管“经济”的，但恰恰就是在十三届中央委员会，中共中央对经济的介入明显更直接了，胡耀邦作为总书记时并非中央财经领导小组组长。而正是从十三届中央委员会起，总书记而非总理兼任中央财经领导小组组长反而成为定制，而在十三届中央任期中最为特殊的一份文件——1988年实施价格闯关的关键文件，即《关于价格、工资改革的初步方案》，也不是人大或政府文件，而是中共中央政治局通过，由十三届三中全会确认的。
十三大的“党政分开”，还涉及到若干具体面向。其一是党委机构调整，其二是弱化若干实体党机构。所谓机构调整，指的是“各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。党委办事机构要少而精，与政府机构重叠对口的部门应当撤销，它们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理。”这类改革，其实叫“党政分开”还是“党政分工”，并不重要，从实际情况来看，十三大报告的这一改革早已落实，后来也没有反弹。而弱化若干实体党机构，就有意思了，从十三届中央的实际情况来看，撤销了政法委改成政法工作领导小组，不再干涉具体案件；纪委专心管党纪，不管政纪；撤销党组。但这些改革实际上在那年夏天之后就已经全部改回原状，十三大报告“一个字都不能动”在这个领域早就被打破了。
九十年代以后的“党政不分”
站在九十年代以后的视野，再看所谓“党政不分”问题。党政任职不分已不复存在（党的各级首脑不兼任政府首长）；党政权力不分问题，从形式上也基本得到解决（执行层面法令政策通常已出自政府而非党委）；党政机构不分问题，也就是党内设置和政府条线对应机关（两个实体机构两块牌子）的问题，通过两个手段解决：
其一，在党内设置议事协调机构如某某小组，作为决策机关，而政府条线对应机关作为执行机关，这种体系不断强化之后，党、政关系从某种程度上一定意义上实现了十三大报告的部分设想。
其二，针对实际上不适合由政府管理而应直接隶属党口但又需要有对外名义的事务，最典型的譬如国台办、国新办（涉台事务、新闻事务都高度敏感，实际上两办都是中共中央的办事机构，只挂“国务院”作为对外名义），就搞“一个机构两块牌子”，理论上从决策到执行，分别由党、政机构来执行，但现实中却就是一个机构。
为什么王岐山会在北京团审议的时候提“没有党政分开，只有党政分工”？最直接的背景，就是监察委的横空出世。和中央纪委实行一个机构两块牌子的国家监察委员会即将诞生，这将是继中央军委之后，第二个和中共中央机构“一个机构两块牌子”的直接对全国人大负责的国家机构。 新时代的“党政分工”，在“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”的“党政不可分”框架下，是一种符合现实需要的安排。从某种意义上来说，所谓“党政分工”，是在党控制全部决策权和部分领域执行权（如纪检监察、外交、国防、港澳、两岸等）的基础上，将剩余领域的执行权交给各类政权机关的状态。王岐山点出这句话，传递了最高决策层要维持这种状态，成为定制和稳态。
回溯过去三十多年中共政治，“党政分开”一词其实相当吊诡。在上世纪八十年代，“分工”和“分开”本质上存在明显的混用，而在九十年代以后，“党政分开”因其特殊年代的特殊背景自然被打入另册。严格来说，一党执政的国家要谈“党政分开”本来就是不现实的。决策层的真实意图，完整地表述应该是：反对党政不分（形式意义上的不分），支持党政分工（形式和实质意义上的分工），避免党政分开（实质意义上的分开）。即使回溯到1988年，党政真的分开了吗？其实也并没有。
王岐山这话，铿锵有力，掷地有声。在理论上，的确把他讲清楚的事，讲清楚了。或许有人听着刺耳，但其实说起来，执政党也好，围观者也罢，“党政分开”到底是什么，谁也不清楚，“没有党政分开”这六个字听着这么刺耳，倒不是因为王实质上否定了什么邓核心的核心观点，不过是因为“党政分开”四个字出现在了十三大报告里，出现在了大家记忆里的那个年代罢了。
（元淦恭，智库研究员，宏观政策分析师）
本文原载于作者微信公号“元淦恭说”。端传媒获授权编辑转载。