11月24日，英国广播公司（BBC）转述了联合国难民署官员对缅甸西部若开邦（Rakhine State）的观察，批评缅甸政府自10月以来于当地展开平乱活动，纵容罗兴亚人被杀害，甚至有意发动“种族清洗”（ethnic cleansing），导致大量难民流入邻国孟加拉，酿成人道危机。
一年前，诺贝尔和平奖得主昂山素季（翁山苏姬）带领“全国民主联盟”（National League for Democracy，下称“全民盟”）在缅甸国会选举取得大胜，所得议席高达接近80%，基本上掌握了总统的任命权。叫人错愕的是，直接控制国家逾五十年的军方（及其政党化身）公开承认选举结果，交出宪法修订权及部分内阁职位任命权以外的主要权力，一时成为东南亚民主进程的微弱曙光。
然而，近日再次爆发的罗兴亚难民问题，再次突显积压多年的种族矛盾，缅甸民主化神话面临崩盘。到底全民盟执政，会否一如昂山素季竞选承诺一样带来国内种族和解，还是只是“换汤不换药”，借着排挤国内少数民族延续缅族霸权（Bamar hegemony）？
罗兴亚人身份问题的渊源
“罗兴亚问题”在命名上已有争议。虽然国际社会一直以 “Rohingya” 来称呼罗兴亚人，罗兴亚人亦以此自居，并解释族人自10世纪以来已定居阿拉干（Arakan State，今若开邦），但缅甸军政府和阿拉干人（缅族人分支）从不承认“罗兴亚”属于一个合法族裔。缅族人只把罗兴亚人看成来自孟加拉的非法移民，极大部分都不符合1982年通过的《缅甸公民法》中的任何一类等级，因此罗兴亚人无法登记成缅甸公民、不受法律保护，遑论有权在国会选举中投票，被打压的程度超越克钦、克耶、掸等少数民族。
缅族与罗兴亚族交恶，可以追溯到19世纪大英帝国“分而治之”的策略。当时英属印度殖民政府（注一）容许阿拉干与今日的孟加拉吉大港（Chittagong）两地居民自由流动，导致大量印度教教徒、塔米尔人、穆斯林涌入阿拉干。英国驻军当时十分重视非缅族的种族，招揽他们加入军队，相反缅族族群利益经常遭到剥削。在第二次世界大战之际，与日本结盟的缅族民族主义者（包括昂山素季之父昂山将军）及一众在阿拉干区的佛教僧侣，屡次跟协助英国政府的穆斯林发生正面冲突，加深两族之间的仇恨。
英国牛津大学昂山素季高级研究员 Matthew Walton 2013年在Journal of Contemporary Asia发表的学术文章表示，缅甸民族主义本质上就是缅族民族主义。这种民族主义的建构过程充斥着排他性的论述，以建立“我者”（被压迫的缅族）作为“他者”（非缅族的少数族裔）的对立面。尤其是当缅族掌握政权并把这种意识形态制度化后，就算是被军政府打压的缅族民运人士，都不自觉地成为这套论述的受益人──在社会地位和阶级上始终相较处于边陲的少数民族为高，遭受军方打压的力度亦有所差异，以致抗争手段的选择亦较非缅族人为多。
罗兴亚人比其他少数民族地位更坎坷，原因是1960年代发动政变上台的前总统奈温（Ne Win）与阿拉干地区的佛教僧侣结盟，主张“若开邦居民必须是佛教徒”，借此推行“缅化政策”、强制的“上山下乡”式运动，兼且纵容武装分子破坏穆斯林聚居地，企图逼走罗兴亚族人（注二）。
在1990年代初期，军政府照办煮碗实施强硬政策，拉拢国内激进佛教徒袭击罗兴亚人，更不惜在孟加拉与缅甸接壤的边境地区开火，乘机转移社会视线，遮掩军方推翻1990年国会选举的丑态。缅族人民普遍笃信佛教，加上迷信来自南亚地区的“孟加拉移民”会构成政治、经济及文化威胁，较难同情罗兴亚人。阿拉干人担心，承认异族人在当地的合法地位会削去自己部分领土，甚至冲淡阿拉干种族的血统，在“种族大义”前，不愿在问题上发声。
2012年国际媒体“再次”关注若开邦的暴力事件，2015年的船民危机、今年10月缅北边境的武装冲突，都只是反映了缅甸处理罗兴亚人的结构性老问题。不过，根据国际危机组织顾问 Richard Horsey 分析，今年10月的冲突乃由罗兴亚社群发动，可能由沉寂多年的武装团体“罗兴亚团结组织”（Rohingya Solidarity Organization）策划。这次事件有九名警员和四名军人被杀，不但触动激进佛教徒及军方神经，让缅甸政府找到使用武力镇压当地的合理依据，更意味日后罗兴亚人可能选择以暴易暴，加剧地区紧张气氛。近日能够通入若开邦的道路近乎全部封锁，记者和人道组织被禁止进入，额外增添了外界的焦虑。
缅甸民主化与种族和平脱勾？
面对此一问题，缅甸刚加速的民主化进程又忽然显得如履薄冰。昂山素季作为缅甸民主的图腾，自进入建制（2012年成为国会议员开始）后，外间对她的批评不绝于耳，其中一点是围绕她对罗兴亚人的人权状况不发一言，更一度重申政府不会以“罗兴亚人”称呼他们，完全违背她一直提倡“免于恐惧的自由”（Freedom from fear）的理念。
11月25日，在雅加达、吉隆坡、曼谷和达卡，都分别有穆斯林示威游行，抗议缅甸政府针对并虐待罗兴亚人；今年3月，有印尼网民在知名请愿网站 change.org 发动请愿行动，要求挪威诺贝尔奖委员会撤回昂山素季的和平奖。缅甸的民主步伐突然与种族和平脱勾，昂山素季的光环似乎不断褪色。
不过，撇除罗兴亚人以外，昂山素季终究还是推动缅甸种族和解的功臣。今年8月，缅甸政府召开了“21世纪彬龙会议”（21st century Panlong Conference），邀请了18个武装团体进行对话，游说部分未曾签署全国停火协议的组织加入，展开定期会谈，建立跨种族信任，希望尽早实现国家迈向联邦制的建国承诺。这些武装团体当然不包括代表罗兴亚族群利益的代表，但单凭这次会谈足可见证昂山素季尝试推动制度改革的意志。毕竟，推动民主联邦制是昂山将军的遗愿，这个责任昂山素季终究不能推卸。
此外，昂山素季并非完全搁置罗兴亚问题不理。她趁着“21世纪彬龙会议”召开之际，成立委员会调查若开邦的人权状况，并委托联合国前秘书长安南（Kofi Annan）作主席，负责向政府提交达成和解及和平方法的建议。今年5月，政府提名昂山素季担任另一委员会主席，专门处理若开邦稳定及人口迁徙问题。对比军政府完全不受民意左右立场，昂山素季的认受性来自个人声望、开放政体的承诺，以及其建立跨种族和平的立场。“罗兴亚问题”是一个极特殊案例，任何人要撼动这个结构性问题都必须讲求策略。昂山素季再多诺贝尔奖、再多光环，也只是一介凡人。
缅甸军方、阿拉干佛教徒、前执政党
缅甸政府处理罗兴亚问题的手法确有不足，但国际社会评价问题时，或许基于人道主义的逼切考虑及同情心，忽略了缅甸政治体制的复杂程度、利益板块的互动步伐，以及现实政治的操作手法对事件的关键作用。
首先，昂山素季虽然身任国务资政，但她一人不能完全指挥内阁团队。根据缅甸宪法第232条，缅甸的国防部长、内政部长及边境事务部长均由军方总司令提名，并且出任人选不用辞去军中职务。因此，在处理边境种族冲突问题上，真正负责任的是军队而非文人政府。昂山素季要改革缅甸，始终不得不与军方妥协，或在适当时候公开“保护”军方所为，否则军方一个翻脸随时发动政变，重新封锁改革大门，便会把几年逐步放宽的政治制度推倒重来。缅甸纵使有民主选举，但军方仍掌握大部分实权。
其次，代表阿拉干激进势力的“阿拉干民族党”（Arakan National Party），在2015年的地方选举中成为若开邦第一大党，获得接近一半议席。即使有非罗兴亚族的穆斯林杯葛选举，但这数字依然证明了若开邦佛教徒和主流民众的忧虑。《外交官》今年3月一篇网评指出，阿拉干人不满国际社会往往只顾及罗兴亚人的遭遇，却从不正视佛教徒“勇武抗争”只为保护国家免受“外族”及回教“侵略”。国际社会压力愈大，这些反对罗兴亚人的声音亦会同样扩大，最终各走极端，触发爆炸性的反效果。
日前，缅甸前执政党巩固与发展党（Union Solidarity and Development Party，巩发党）联同部分反对派发表联合声明，批评政府调查今年10月的边境冲突进度缓慢，要求由军方把持的安全委员会直接介入全权负责，声称要捍卫国家主权。从政治利益的角度考量，巩发党这些代表传统及军方利益的政治板块，唯有在威权体制的庇护下才能苟延残存。如果新政府违背“主流民意”包庇罗兴亚人，巩发党便可“引证政府背叛民众”，加强军队介入理据，甚至可以逼使全民盟下台。
国际社会能否介入？
第三，罗兴亚问题已变成东盟（东协）成员国之间的芥蒂，但国家除了互相斥责以外仍未寻得解决共识。马来西亚首相纳吉（Najib Razak）上周参与民众游行，就罗兴亚问题向缅甸政府抗议，其青年及体育部长更高调斥责缅甸发生“大规模种族清洗”，要求东盟重新审视它的会员资格。马来西亚此番罕有地干预缅甸内政，外交部发言人澄清问题已变成“国际人道危机”，超出内政问题的框架，暗示将不惜违反东盟的“不干预原则”。
然而，相比去年马来西亚暂时向罗兴亚船民提供居留权利，纳吉此番似乎未有实质应对准备。国际社会要发动人道干预？还是要联合国实施经济制裁？这些强硬措施容易产生反弹作用，让和平解决方法愈走愈远。在缺乏清晰的政策之前，我们无从得知纳吉愿意为罗兴亚问题介入多深，亦不能评估其动机是否纯粹博取国内回教党支持的政治计算。
短期内，国际社会和缅甸政府的选择有限，联合国、东盟或伊斯兰会议组织在指责缅甸政府同时，也许可以参考泰国、马来西亚和印尼去年收容船民的方法，完善短暂居留机制及检讨收容上限，待政府实施安南等人的改革建议，才考虑有秩序地遣返难民。笔者认为，国际社会应该继续监察罗兴亚问题，但倘若过度施压，只会招来当地民族主义情绪反弹（民众对安南出任委员会主席已经相当不满），随时弄巧反拙。
罗兴亚问题远较缅甸政体问题复杂，当中涉及族群政治、政治势力利益集团、历史认知等长期因素，最终只能透过缅族人重新接纳罗兴亚人的身份才可真正解决问题。关键是，目前缅族和罗兴亚人之间的嫌隙有如鸿沟，这个身份认同的（再）建构过程，注定不能朝夕解决。重塑身份方法不能从上而下由中央政府强制植入，反而应该完善人口统计再评估国内种族比例、邀请国内各种族代表，透过协商原则重整缅族和其他种族之间的权力分配，化解根本矛盾。缅甸从威权体制逐步开放到半民主状态，尚且花了半个世纪时间，解决罗兴亚问题的和平方案，绝不会比民主化来得轻松简捷。
（冯嘉诚，日本早稻田大学亚洲太平洋研究院博士生）
注一：当时缅甸为英属印度的一个省份。
注二：这种合作关系只是偶尔发生，若开邦僧侣在八九十年代积极参与民主运动，对抗政府。时至今日，主流佛教僧侣纵然对罗兴亚人十分不满，但对激进派系采取极端手法也感到不齿，他们倾向鼓励那些“孟加拉移民”自行离开，重返“家园”。