评论｜管中祥：拿政府钱就要办政府事？做国际宣传，媒体如何保持独立？

7月22日台湾爆出一则新闻：台湾文化部打算成立“国际影音平台”，打算提4年公共建设计划，每年预算10亿元，委由属于公共服务性质的电视台——公共电视（简称公视）——来制播。不过，有公视董事表示事先并不知情、决策程序有不当之处，也质疑政府将“黑手”伸进公视，借公共平台做“大外宣”，甚至有董事辞职抗议。此事迅速发酵成社会议题。

依据中华民国《公共电视法》，公视是“独立经营且全民共同拥有”的公共媒体，其筹备及成立于八、九十年代，台湾追求媒体民主化时，但过程历经不少政治风波，从一开始的国家主导逐渐地发展公共媒体应该有的独立性格。而公视近年制作的新闻与节目，如《我们的岛》或《我们与恶的距离》等，也给民众留下独立、优质的印象。因此当此事涉及政府与公共媒体的关系时，引起社会非常大的关注。

此外，公视董事会行将换届，现届正处于“看守”阶段，而其门槛向来严格（需行政院提名、由立法院组成的提名审查委员会3/4同意），因此当事件传出下届董事长已内定的传闻时，给舆论场投下了震撼弹，甚至引发了公众对绿营人事斗争的揣测；而长期以来，支持公视运营和制作的资金不足、以致其收受各类劳务费用来增加收入的问题，也借这一事件捅破了窗户纸。

虽然公视董事会在事件爆出后补正程序，以11:4再次通过此案，但台湾文化部似乎也对成为众矢之的感到“委屈”。为避免争议，文化部于7月29日暂时中止这项委托。不过，厘清公共媒体定位、检讨公共电视困境、解决公广集团问题，甚至是台湾国际宣传策略，都值得借机全面反思。

两种国际传播：做文化与做喉舌

台湾过去提出的两类型的国际频道模式，正好是世界各国常见的两种作法。

在极不平衡的两岸关系中，台湾长期以来国际空间逼仄，极需国际发声管道，除了已有中央广播电台负责对外传播外，这几年民进党政府也多次计划建立国际宣传机制。

2005年，当时的公视董事会希望扩大规模成立“海外国际”、“境内外语”、“儿童少年”及“公民美育”等频道，行政院也基于提升国内文化产业的国际竞争力的考虑，通过“公共电视与文化创意、数位电视发展两年计划”，打算投入92亿台币支持，其中的23.2亿就补助公广集团设立“海外国际频道”。然而，后来立法院只通过44亿经费，并冻结一半金额，国际频道计划因而胎死腹中。

2007年8月8日，时任新闻局长的谢志伟表示，政府预计成立“台湾国际频道”向国际传播。不过，这次并不打算交由公视经营，而是自行成立频道，该计划的远程目标也说明：制订台湾国际电视频道设置条例，由政府每年编列预算出资成立财团法人，指挥体系则由行政院，国安会层级组成指导委员会，作为上位指导机关。不过，最后这项计划一样无疾而终。

台湾过去提出的两类型的国际频道模式，正好是世界各国常见的两种作法。一是由公共媒体执行，政府虽提供经费，但仍维持其独立运作，频道目的不刻意宣传国家政策，而是展现该国的多元文化与民主成果；另一种则由政府主导，宣扬政策、政绩，借此向世界发声。除此之外，有些政府会委托商业媒体制播英语节目，或在重要的国际媒体刊登广告或投书，声明国家立场。

事实上，具有影响力的国际影音平台大多不是该国政府建立的宣传工具，因为一旦人们知道平台代表政府立场，大多仅想知道你的官方说法是什么，对内容不会有过多兴趣，也未必会得到认同。相反的，从许多国家的经验来看，他们的公共媒体虽然兼负国际传播的使命，但仍能维持独立自主，甚至在国际上公开批评国家政策，这样的独立精神反而赢得国际社会的好感与尊敬。

公共媒体不但是一国民主的象征，也是展示该国文化创意的橱窗。例如，十多年来，韩国大量输出文化产品，影视节目横扫亚洲，台湾也陷入“韩流”，产生了大量“韩粉”及“哈韩产业炼”。韩粉们不只追逐偶像明星、购买相关产品，也有不少人到韩国旅行，学习韩文或赴韩求学，透过节目或亲身体验认识韩国文化，对韩国有更多的认同。因为文化交流、民间往来，这些远在异国的粉丝们，也可能成为支持韩国的国际力量。对韩国来说，这种文化软实力反而成了有效的国际宣传与交流手段。

两种国际传播模式的差异及效力并不难理解，就好比在台湾受到欢迎、有影响力的，是韩国公共媒体KBS与MBC制作的节目，但对于作为韩国国家宣传机制的阿里郎频道却很少人认识。

但问题在于，公视争议首先未能让公众明了，政府及公视希望以哪一种运营方式来定位自己，其中一种则明显存在政府宣传与公共媒体的冲突。

但问题在于，公视争议首先未能让公众明了，政府及公视希望以哪一种运营方式来定位自己，其中一种则明显存在政府宣传与公共媒体的冲突；其二，政府短线炒作思维明显，即使过去新闻局计划设立的“国际频道”有不同营运方式，但都只有短期规划，甚至过不了立法院关卡。

这次“国际影音”计划也只规划了四年，能否长久经营、能否通过立院审查，都仍是未定之天。毕竟，从2005年至今，民进党政府至少三次希望设立国际平台，但每次几乎都是“天外飞来一笔”，结果是半途而返或无疾而终。而不稳定的经费规划，也恰恰揭露了公视成立以来面临的经费窘境。

公视的“独立”可能吗？

台湾公视与政府在不同的历史阶段有著不同的关系，其定位论述也经历过转变。

公视的管理层和资金从哪里来？

按照《公共电视法》规定，其董事会的组成是由行政院提名，立法院依政党比例推荐学者专家组成提名审查委员会，经其中的四分之三同意才能通过；而在公视法中也明订定，公共电视的预算包括：政府编列预算之捐赠、基金孳息、社会捐赠、从事公共电视文化事业活动之收入，以及受托代制节目之收入等。

而公视最主要的经费之一是由政府依法每年编列九亿预算“捐赠”。但既是“捐赠”，就不能干预其运作，换句话说，《公视法》在人事及经费上已赋予公视独立运作的基本保障。从法律规范的人事组成及经费来源来看，公视是一个具有独立性质的“公共媒体”，而非“国营媒体”。

回顾历史，台湾公视与政府在不同的历史阶段有著不同的关系，其定位论述也经历过转变。前行政院院长孙运璿于1980年（国民党执政时期）首度主张建立公共电视，当时的目的并不是为要成立独立自主的公共媒体，而是希望在日渐商业化的无线电视外，由官方主导成立高文化品味的电视台。不过，碍于独立建台经费过高，并没有立即成立电视台，而是在新闻局下设“公共电视节目制播小组”（后改并入“广播电视事业发展基金”），向无线电视台征收时段播出公视节目，相关经费用由政府支持。

1990年，政府成立“公视筹委会”推动《公共电视法》的立法与公视建台筹备工作，初期，法案的内容与公视定位仍由官方主导，不过，此时台湾已经解严，民间社会希望能成立真正独立自主的公共媒体，于是陆续成立“公视民间筹委会”、“公共媒体催生联盟”，结合在野党及多个民间社团，在各界的努力下，终于1997年通过《公共电视法》。1998年公视正式开台，2007年公广集团宣告成立，一路走来历经多重波折，各样的政治势力意图染指，是在民间社会努力、公视员工专业自主的坚持下，才逐渐发展出现在独立自主的公共性格。

即使如此，台湾社会对于公共媒体的认知与定位仍有诸多需要讨论及厘清之处。

2004年，前身为“无线电视民主化同盟”的独立团体“媒体改造学社”，倡议“成立公广集团”，我也是其中一员。我曾经到立法院游说立委支持将政府投资的台视、华视公共化，整并为公广集团，当时有位民进党籍立委就告诉我，他非常支持这项提案，因为这会“让民进党多两个频道对抗国民党”。

2008年，国民党立委林益世冻结4.5亿公视预算，并通过对公视预算审查的附加决议，要求公视执行任何计划（包括新闻与节目规划），都须逐项报请主管机关同意后始能动支。此举引起社会反弹，2009年1月1日，3000多名群众包围立法院，要求国民党解冻预算。我跟国民党发言人一起上公视《有话好说》节目论辩此事，执政的国民党发言人在节目中直接表明，“公视经费来自政府，政府当然可以审查公视新闻及节目”。

而日前，民进党立委吴思瑶在接受媒体访问时表示，独立与公共是公共电视非常重要的两个原则，公视节目制播当然是超然的，政府的手不会伸进公视，但她也强调，公视负有协助政府推动对内跟对外的政策论述或宣传，公视要承担这部分社会责任。

这其实反应了许多人对公共电视的想像——即使认同公视具有独立与公共的特质，也需要协助政府宣传。这样的说法并非全然不对，但，如果政府给公视经费，公视就要协助政府宣传，那么跟过去政府投资的台视、华视有什么两样？1990年代的“党政军退出媒体运动”，就是要防止政府及政党干预媒体，即使公视的经费来自政府拨款、要协助政府，也不能影响公共电视的独立自主。

1990年代的“党政军退出媒体运动”，就是要防止政府及政党干预媒体，即使公视的经费来自政府拨款、要协助政府，也不能影响公共电视的独立自主。

那么，公视要如何既保持独立，又承担协助政府的责任？若政府政策需要公视协助推动，又该如何进行？

最常见的方式是遭遇到新型冠状病毒病之类的重大事件时，政府可依法要求各媒体协助政策宣导，但这仅是短暂、紧急的作法；另一种则是相对长期的“合作模式”。争议中，就有人把客家台和台语台的成立过程，拿来与“国际影音频道”做比较。因为前者即是政府委托、公视自主筹备、成为有利台湾族群及多元文化的电视频道的例子。

客家电视频道于2003年开播，原由政府以“标案”形式委托商业电视制播，但每年签约，营运极不稳定，更因为是标案，政府容易干预，也违反民间社会“党政军退出媒体运动”的期待。2007年，立法院通过“无线电视事业公股处理条例”，客家电视频道成为公广集团一员，虽然预算仍来自政府，但营运却能受到公共电视法的保障。

而在2018年年底，立法院通过《国家语言发展法》成为公视台语台成立法源，文化部也编列预算补助公视于隔年开播全台语频道。台语台的成立不只在政朝野政党及公视董事会中有诸多讨论，也巡回各地举办公听会，了解民众需求及意见，进行社会宣导也试图形成共识。

也即，不论是客家频道或公视台语台的设立都有法源依据，有一定的社会共识，或经过公视内部与外部的讨论，并由政府与公视协商后设立，这是公共媒体“协助”政府，或与政府“合作”最基本历程，也是保有其独立自主最起码的尊重。然而，此次文化部的国际影音平台计划，不但没有法源，也由文化部提出、仓促希望公共电视执行，同时缺乏社会及公共视内部讨论的历程。因此无法不让人质疑政府干预公视运作。

不过，客家频道或公视台语台的经费并不包括在《公共电视法》规定政府每年编列固定预算的“捐赠”里，而是先由政府的预算编列再经立法院同意。这样做会有两个问题：一是，不同主政者会有不同的任务期待，预算可能会因期待不同而调整金额，另外，政府预算都必须经过立法院审议，亦可能受到在野党杯葛，以致经费不稳定。例如，客家电频道与公视的合约至今仍是每年重新签订；公视台语台目前也只通过两年预算，并一度遭到国民党冻结，未来文化部是会继续编列？在野党是否愿意通过？充满变数。

不稳定的财源，却是公视重要的经费来源，这使公视的经费随时陷入不稳定的状态，也让政治力量有了干预的可能。

这就又回到了经费问题——这种不稳定的财源，却是公视重要的经费来源，除了依公视法或有线广播电视法，政府提供约十亿的经费，上述各样的政府专案计划执行或补助而来的经费，这几年每年至少也有七、八亿，有时甚至接近公视一半的收入。这使公视的经费随时陷入不稳定的状态，也让政治力量有了干预的可能。

立法、保障的责任

迟迟无法扩大财源、修改法律的原因，一部分是台湾政府长期漠视文化政策；另一个恐怕是，蓝绿执政者都不希望见到会监督他的公共媒体壮大。

风波之中，台湾文化部长李永得，上公视自制节目《有话好说》，坦承过去公视的经费长期依赖承接政府标案确实有问题，因此需要重新修改公共电视法（按：纳入其它如中央广播电台、中央社等国营媒体扩大修订为公共媒体法），才有机会解决问题。不过，文化部经两年研议，于2018年由郑丽君部长完成《公共媒体法》草案，而民进党也拥有立院过半席次，公媒法却仍躺在行政院无法通过。李永得称，问题在于目前的草案并没谈到公广集团的经费规模和财源，就算通过公媒法，也无法解决核心问题。

不论文化部是否真的无辜，国际影音平台的执行程序的确有瑕疪，更重要的是，如果公视不修法，政府提供财源的方式不改变，也不扩大，公广集团的财政窘境仍然无法解决，类似的问题会再次发生，台湾公共媒体能发挥的成效也会受限。

事实上，政府完全知道公广集团的经费困境，也不是真的没有经费，但却不愿循正道修改法律提供充足的固定经费，反而透过各样的“专案”补助，“期待”公广集团执行其相关政策，这样作不但会让公广集团有一餐没一餐地依赖“专案”计划。直白地说，这其实是另类的政治控制。

2004年，“媒体改造学社”等团体提出建立公广集团主张，诉求整合原有国营的广播、电视转型成一个民主、多元、有竞争力、影响力，和经济规模的公共广播电视集团。历任的新闻局长、文化部长大多同意这项主张，包括姚文智、林佳龙、龙应台、郑丽君等主事者也都著手进行规划，然而一但涉及提高国家拨款额度，就会被打回票。

台湾公广集团每年经费大约只有二十亿台币，相对于其它国家百亿、千亿的公共媒体预算实在微不足道，即使如李永得所说公视较合理的常态预算至少每年60亿，仍占政府财政支出的很小比例。迟迟无法扩大财源、修改法律的原因，一部分是台湾政府长期漠视文化政策，不愿花费资本投注在具有文化、教育、民主、产业功能，但无法于短期看见成效与政绩的公共媒体；另一个恐怕是，蓝绿执政者都不希望见到会监督他的公共媒体壮大，宁愿用各样的“专案”绑其手脚、困其行动、消磨其意志。

公视论坛节目《有话好说》一连三天也讨论此事，这种自我批评及检讨的节目在世界各国并不常见，而这样的讨论也展现了公共媒体的公共价值。

民进党是执政党，也是国会最大党，扩大公广集团更是政府的承诺，民进党应该开大门、走大路，借此机会，扭转外界政治黑手介入公共媒体的观感，努力通过公共媒体法草案，扩大应有的规模与预算。

除了公视新闻报导此次事件，公视论坛节目《有话好说》一连三天也讨论此事，这种自我批评及检讨的节目在世界各国并不常见，台湾的商业媒体也不曾出现。虽然是公视的涉己事务，但公视问题本来就应该公共化，更何况涉及国家政策与预算，以及政府与公共媒体之间的关系与分际，而这样的讨论也展现了公共媒体的公共价值。

《有话好说》陆续邀请公视董事、总经理以及传播学者进行讨论，最后一次则专访了文化部长李永得。李永得受访时表示，他担任过公共电视总经理，清楚知道公视有三种东西不准干预：人事、新闻和节目，而政府没有要作“大外宣”，也无意干预公视独立自主，同时也否认资深媒体人江春男将接任董事长的传闻。

暂不论政府是否有意干预公视、或者是公视董事会太过紧张行事，都不能忘了英国前首相邱吉尔所说：千万不要浪费一场好危机。这次的国际平台的争议看似公视危机却也是契机，更是社会再次讨论公共媒体定位与发展的大好时机，民间社会及朝野政党应该趁机好好思考如何解决公视困境。

（管中祥，台湾中正大学传播系教授）