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香港區議會削直選議席:和選民最直接的政治參與被如何改造?

2023年,民選議席將從452席大幅削至88席,僅佔議席約兩成,比例低於1982年首屆選舉。


2023年5月2日﹐政府舉行記者會公佈區議會改革方案,由特首李家超及一眾官員主持。攝:林振東/端傳媒
2023年5月2日﹐政府舉行記者會公佈區議會改革方案,由特首李家超及一眾官員主持。攝:林振東/端傳媒

2023年5月2日,香港政府公布新一屆區議會組成以及完善地區治理建議方案。特首李家超指,自2020年第六屆區議會開始,有大量區議員作出違反區議會行為,危害國安、鼓吹港獨、助長黑暴、反對國安法等等。他稱區議員不願意宣誓、被取消資格或辭職等情況不能接受,必須「撥亂反正」:「完善地區治理建議方案按照三個指導原則進行。第一,國家安全必須放在首位。第二,全面落實愛國者原則,第三,充分體現行政主導。」

區議會選舉的改造方案有幾大重點,包括:一、恢復委任制、新增間接選舉方法、大減直選議席。二、所有參選人必須經過資格審查制度。三、由18區民政事務專員擔任區議會主席,主席不再由議員互選產生,不再設副主席。四、區議員酬金和津貼與現時相若。五、引入履職監察制度,調查行為不符合公眾期望的區議員。六、強化地區治理架構。

每屆選舉組成和比例不同,但前兩屆均採用「直選+當然議員」的制度。來屆區議會,則將採用「委任、間選、直選」三大方式產生議員,比例為「442」;加上27名由鄉事委員會主席出任的當然議員,總數為470席。

削直選、恢復委任、新設「地區委員會界別」

2019年的479名區議員,除了27名當然議員,餘下的452個議席全由選民直選。新方案下,民選議席將大幅被削至88席,僅佔議席約兩成,比例低於1982年首屆選舉。全港將重劃為44選區,直選會由「單議席單票制」改為「雙議席單票制」。區議會亦恢復委任制,由行政長官親自委任的議席佔四成、有179席。過去,2016年區議會一度取消委任議席,2019年亦沒有任何委任議員。

「地區委員會界別」議席將另佔四成、有176席,這些議員會由政府委任成員的「三會」全票制選出,即各區的「地區撲滅罪行委員會」、「地區防火委員會」及「分區委員會」。政制及內地事務局局長曾國衞指「三會」委員均為愛國愛港人士,是社區的重要持份者。

參選提名的門檻也增加。上屆,地區直選的參選人只須年滿21歲、為合資格選民、3年內在香港居住、未因特定狀況或犯罪喪失獲提名資格等等,並取得當區10名選民的提名,也要聲明擁護《基本法》、效忠特區。現在,參選人除要取得50名當區選民提名,也要獲得當區「三會」每會各3名委員的提名,才能參選。

而且,不論是何種方式產生的議員,他們將須通過新成立的「區議會資格審查委員會」審查。委員會將裁定參選人是否擁護《基本法》、效忠特區等,有需要時諮詢特區國安委;並由政務司司長任主席,由2至4名官守成員、1至3名非官守成員組成。

「三會」何時成立?近年新增哪些權力?

區議會新制下,「三會」成為重要的關卡,不只可以選出四成議席,地區直選參選人也要向他們提取提名。「三會」均是歷史悠久的地區組織,分區委員會成立於1972年,初時負責協助政府推行清潔香港運動和撲滅暴力罪行運動,現時則主要負責推動地區事務,協辦社區活動。地區撲滅罪行委員會成立於1973年,應對1970年代初罪案問題,現時在各區負責撲滅罪行的宣傳工作。地區防火委員會則在1998年成立,主要推動和宣傳防火意識。前油尖旺區議會副主席、防火委員會委員余德寶曾指,「三會」以往不會處理政治議題,也不會制訂政策,最多提供意見。

「三會」成員全由民政事務總署委任。以往,民政總署大多會委任當區區議員擔任各會職位,但在2019年非建制派攻佔區議會議席後,多名落選的建制派前區議員被委任進入各委員會。據《明報》報導,在大約2500名「三會」成員中,有至少296名2019年區議會敗選者;當年區議會共有638名敗選者。

近年,在被完善的選舉制度中,「三會」不時出現。例如,特首選舉委員會的區議會議席全被廢除後,改由「三會」的代表頂上,在1500名選委中佔156席。在選委會改制的時候,有評論批評情況如同「政治內循環」:這由於「三會」由民政事務總署委任,而管轄總署的民政事務局、其局長則由特首提名及報請中央任命。被政府選出的分區委員,事實上又掌握選出特首的權力。

不只區議會改制,地區管治架構重整

另一方面,政府也加強對地區的管治,將新設由政務司司長主持的「地區治理領導委員會」作領導角色。而民政事務專員擔任區議會主席後,會一併統籌關愛隊、區議會及地區委員會;另一方面亦統籌「三會」。政府正就新方案作半個月公眾諮詢,及後交予立法會審議;修例涉6條主體法例、14條附屬法例。

1982年首屆區議會成立至今,歷經主權移交,除1997年臨時區議會外,選制中的民主成份每屆增加,直選議席不斷增多,委任議席整體減少甚至取消。2019年反修例運動,非建制派在地區直選中大勝。當時區議員還掌握不少政治影響力,例如按照《基本法》有權參選特首選舉委員會,全港市民也能夠通過「區議會(第二)功能界別」(超級區議會)選出5名區議員參選立法會。

選舉制度完善後,區議會的以上角色早已被剔除。這次區議會再迎來新制,政府強調其職能必須重回《基本法》97條「非政權諮詢組織」的角色,並且「去政治化」。

2019年11月24日晚上11時許,2019年區議會選舉結束﹐選管會主席馮驊和政制及內地事務局局長聶德權抵達其中一個票站,兩人將票箱的選票倒出,讓傳媒拍攝,票站亦開始點票工作。攝:林振東/端傳媒

2019年11月24日晚上11時許,2019年區議會選舉結束﹐選管會主席馮驊和政制及內地事務局局長聶德權抵達其中一個票站,兩人將票箱的選票倒出,讓傳媒拍攝,票站亦開始點票工作。攝:林振東/端傳媒

未來,削掉的直選議席會回來嗎?

會上有記者提問,若認為直選議員為2019年「亂象」根源,為什麼仍保留兩成直選議席,而非直接委任全部議員,李家超解釋是按實際情况決定新制,他指「以前走錯路」,現在要修正方向。也有記者問及直選議席比1982年更少,特區政府是否比港英政府更無信心讓市民選出社區代表?李家超聲稱不同意殖民地政府為香港帶來真民主,並指香港不同時間有不同情況,現在要確保對香港的損害不再出現;他也不同意選票等於民主。

至於直選議席未來有沒有機會再增加?李家超認為「現有方案最符合香港利益」,「好制度要長時間運作」。

香港中文大學政治與行政學系副教授馬嶽評價,直選比例不足兩成是倒退,區議會從民選議會變成政府委任的一般諮詢委員會,像是行政部門的延伸。他指來屆參選關卡多、民主派勝算低,預計政黨參選意欲不大,但或有個別民主派參選。民主黨主席羅健熙批評新方案比預期更差,民主黨暫未決定會否參選。方案出爐前,中大政政系高級講師蔡子強估計,即使民主派參選,在雙議席單票制下最多只能獲一成議席。

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