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數據顯示美國批准了幾乎所有對華技術出口

美國將與中國不斷加劇的科技競爭視為對國安的頭號威脅。但有分析指美國商務部主導的一個審查對華技術出口程式批准幾乎所有申請。


2022年11月,美國加州一個港口。 攝:Jeff Gritchen/MediaNews Group/Orange County Register via Getty Images
2022年11月,美國加州一個港口。 攝:Jeff Gritchen/MediaNews Group/Orange County Register via Getty Images

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美國已將與中國不斷加劇的科技競爭視為頭號國家安全威脅。但一份貿易數據分析顯示,由美國商務部主導的一個審查對華技術出口的程式批准了幾乎所有申請,並且在其監督下,一些特別重要的技術的出口也出現增長。

美國商務部數據顯示,2020年美國對中國的出口總額為1,250億美元,其中需要許可證的出口不到0.5%。在這部分需要許可證的出口中,商務部批准了94%(2,652項)的對華技術出口申請。

分析顯示,在2021年,批准率下降到88%,但數據彙編方法的變化導致不易對這兩年進行比較。這些數字未計入「原樣退回 」(returned without action)的申請; 「原樣退回」意味著這些申請的結果是不確定的。

由此看來,美國仍在向中國輸出一系列半導體、航空航天零部件、人工智能技術和其他可能被用於促進中國軍事利益的產品。

美國商務部表示,該部門專注於同中國的長期戰略競爭,並與美國國防部、國務院和能源部的跨部門合作夥伴一起做出出口管制決定。

中國已經是一個科技強國,正在開發越來越精密的晶片以及其他先進技術。華盛頓以出口管制和制裁作為回應,而拜登政府本月早些時候簽署了兩黨立法,花費逾500億美元在美國國內擴張半導體製造設施。

批評人士指出,美國商務部官員不恰當地將美國商業利益置於國家安全利益之上,認為有必要緊急修改監管制度以應對來自北京方面的威脅。

對於曾在美國國防部研究中國出口管制問題的前高級分析師Steve Coonen而言,對於出售具有潛在軍事用途的技術的許可證而言,如此高的獲批率反映出重大的政策失敗。

因對該許可證政策感到沮喪而辭職後,Coonen在2021年9月給同僚的一封電子郵件中表示,「我對美國與中國進行貿易或向中國提供一些技術沒什麼意見。」他說:「可我對武裝中國感到很不滿。」國防部的發言人對於Coonen辭職一事不予置評。

美國的出口管製程序長期以來一直是個小眾話題,而現在,數十名現任和前任美國官員在接受《華爾街日報》(The Wall Street Journal)採訪時說,這一問題已成為美國應該繼續與最強大的對手中國進行多少貿易的爭論的中心。

曾在特朗普政府負責出口管制事宜的前商務部官員Mira Ricardel表示:「我確實認為中國是我們面臨的最大威脅。」

Ricardel稱:「美國政府內部還沒有在經濟上應該與中國保持什麼關係達成共識。」對於技術出口,她說:「政府裏面有人持這樣的看法,即‘不,不,不,我們不能向中國提供任何東西’,但這種觀點並不代表政策。」

一些官員警告說,加強美國對華技術出口限制會適得其反,因為德國、日本和韓國等美國盟友會趁虛而入,填補空白。曾在奧巴馬(Obama)主政時期擔任美國商務部高級官員的Kevin Wolf去年在國會山作證時說,為了讓出口限制有效,「我們需要盟友採取相同的控制措施。」「就是這麼簡單,而且合乎邏輯。」

但這種協調可能需要數年時間。也有一些官員認為,美國需要立即對中國的軍民融合政策做出反應,這項政策讓美國無法保證轉讓給中國的技術不會最終落入軍方手中。中國的軍民融合政策旨在消除軍工產業與民用部門之間的發展壁壘。

一些人對主管這一問題的美國商務部的作用提出質疑。美國前總統特朗普(Donald Trump)的副國家安全顧問博明(Matt Pottinger)說,美國商務部下屬的負責出口管制事務的工業和安全局(Bureau of Industry and Security)以保護美國國家安全為使命,而美國商務部的目標卻是促進美國出口,工業和安全局一直難以協調這兩個目標,這種矛盾在涉及中國時尤為突出。

據知情人士稱,2019年底,博明召集工業和安全局官員在白宮戰情室(White House Situation Room)舉行了一次特別會議,指責他們違反了有利於美國企業的對華政策。知情人士稱,博明承認召開了上述會議,但最終未能改變該部門內部的態度。

負責出口管理的美國商務部助理部長Thea D. Rozman Kendler否認了這一說法。「我們要提高美國的技術領先地位。為做到這一點,我們需要了解美國的技術領先地位,」她說。「相關行業是獲得這一資訊的最佳渠道。」

主張加強美國出口管制的人還批評了歷屆美國政府和參與跨部門程式的其他成員,他們說這些人經常提供無效建議。

Kendler說,如果在國防部、國務院和能源部的跨部門合作夥伴感到不滿,歡迎他們向上級部門提出申訴。她說,工業和安全局在2021財年處理的41,000多份許可證申請中,只有57份被多次升級。

美國國家安全委員會、五角大樓和能源部的發言人對前述出口管製程序表示支持,稱該程式對保護國家安全至關重要。美國國務院沒有回覆記者的置評請求。

2018年,美國國會通過了《出口管制改革法案》(Export Control Reform Act, 簡稱ECRA),要求商務部加強對人工智能和量子計算等新興和基礎技術的管制,但批評人士稱,相關工作進展緩慢。

商務部也不再管制更成熟的技術,比如一些半導體設備製造工具,這些工具對製造軍用和民用晶片都很關鍵。聯合國彙編的中國貿易數據顯示,2021年,中國從美國進口的此類設備規模從2017年的26億美元升至69億美元。

美國晶片設備製造商泛林集團(Lam Research Co., LRCX)首席財務官在2020年9月的投資者會議上表示:「一場行業遊說活動過後,我們現在無需任何許可證就可向中國銷售任何產品。」

對於美國商務部對待特定公司的方式所受到的批評,該部門官員Kendler不予討論,但她表示,商務部一直積極專注於調整對中國和俄羅斯的政策。

一些人認為,商務部限制特定中國公司的舉措天然存在漏洞,他們對此感到擔心。總部位於華盛頓特區的研究和數據分析機構Kharon表示,該機構已經發現成千上萬家可能符合美國軍事終端用戶出口限制標準的中國實體,儘管商務部目前的名單上只有大約70家。

而且商務部的受限實體名單(通常被稱為出口黑名單)並不阻止美國公司向這些實體的成員企業銷售,只要求美國公司申請許可證,而這些許可證通常會被批准。

已經在推動更嚴格出口管制的眾議院外交委員會(Foreign Affairs Committee)成員、得克薩斯州資深共和黨眾議員Michael McCaul表示,從2020年11月9日到2021年4月20日,美國商務部向被列入黑名單的中國企業華為技術有限公司(Huawei Technologies Co.)和中芯國際集成電路製造有限公司(Semiconductor Manufacturing International Co., 0981.HK, 簡稱﹕中芯國際)的供應商發放了價值逾1,000億美元的出口許可證。在國防承包商James Mulvenon用文件證明中芯國際有中國軍方客戶後,美國商務部將中芯國際列入黑名單。

各屆政府對於在多大程度上限制對各家公司的出口進行了激烈的辯論,一些人認為,向中國科技巨頭出售不太尖端的技術會帶來經濟利益,同時對國家安全構成的風險很小。

加拿大公司TechInsights Inc.的研究人員稱,中芯國際最近實現了製造7納米晶片的能力,這是其迄今為止製程最先進的晶片。半導體分析師Dylan Patel寫道:「這是一個突破性的發現,美國商務部本應限制出口許可證。」

中芯國際沒有回覆評論請求。華為不予置評。

前高級商務部官員Nazak Nikakhtar說,另一個問題是,一旦頒發許可證,美國幾乎沒有能力確保技術不會被轉移,因為中國政府不允許適當的檢查。

根據規定,在某些情況下,美國公司甚至不用申請許可證就能向實體清單上的中國客戶出售技術。

中國人工智能巨頭商湯集團股份有限公司(SenseTime Group Inc., 0020.HK, 簡稱:商湯)去年告訴香港監管機構,由於該公司只有一家子公司被列入美國的實體清單,因此該措施不會造成「任何重大不利影響」。監控研究公司IPVM在2021年9月的一篇文章中強調了這一問題,但BIS並沒有收緊這一限制。商湯沒有回應評論請求。

根據規定,美國公司通常還可以通過在海外工廠生產商品,不受限制地向被列入實體清單的中國公司出售技術。

英文原文:U.S. Approves Nearly All Tech Exports to China, Data Shows]2

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