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拜登的五大科技優先事項

《華爾街日報》科技專欄作家歸納了新一屆政府及其顧問已表示將優先考慮的五大科技問題,它們可能會對幾乎所有美國人產生影響。


2020年1月,美國內華達州拉斯維加斯舉行年度消費電子展(CES),參展單位展出新款螢幕技術。 攝:John Locher/AP/達志影像
2020年1月,美國內華達州拉斯維加斯舉行年度消費電子展(CES),參展單位展出新款螢幕技術。 攝:John Locher/AP/達志影像

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美國候任總統拜登的過渡團隊將其雄心勃勃的施政理念歸納為一句話:「重建美好」(build back better)。這既是對特朗普政府積極削減聯邦機構權力的認可,也透露出拜登政府對大規模「新政」式刺激計劃的偏好。

在對高科技巨頭的同仇敵愾已成為民主、共和兩黨共識的今天,「重建美好」對美國科技業及未來的監管機構又意味著什麼?以下是新一屆政府及其顧問已表示將優先考慮的五大科技問題,它們可能會對幾乎所有美國人產生影響。

230條款:小條文,大影響

1996年頒布的《通信規範法》當中的第230條可謂成就當今互聯網產業的法律基石。沒有它,就沒有 Facebook、Twitter、TikTok、YouTube、Discord 和 Twitch 的今天。第230條款的核心內容就是,互聯網公司無需為用戶在網上的所作所為承擔責任。

在網上服務僅被用於創建虛擬榜單和電郵列表的時代,這種「免責」的做法無可厚非。然而,互聯網世界已今非昔比,許多互聯網平台已加入了功能強大的人工智能算法,甚至可以決定用戶能看到哪些內容。對此,民主、共和兩黨的批評人士指出,既然互聯網公司可以人為控制用戶看到的內容,那它們也理應為用戶能夠看到、以及無法看到的內容承擔責任。

美國總統特朗普近期曾威脅要否決一項國防開支法案,除非其中包含推翻230條款的內容。候任總統拜登也曾在12月份表示,230條款應該被「立即廢除」。

這並不意味著特朗普與拜登在這個問題上的看法完全一致。美國競爭企業研究所(Competitive Enterprise Institute)下屬科技與創新中心主任傑西卡·梅盧金(Jessica Melugin)指出,在共和黨看來,社交媒體公司以230條款作為掩護,對網絡上的政治言論進行審查;而對於民主黨來說,則希望對230條款進行調整,以追究社交媒體對虛假資訊傳播的責任。

2020年7月14日,美國總統參選人拜登就他的「重建美好」(build back better)施政理念發表演說。
2020年7月14日,美國總統參選人拜登就他的「重建美好」(build back better)施政理念發表演說。攝:Chip Somodevilla/Getty Images

梅盧金談到,儘管圍繞廢除230條款的討論日趨激烈,但國會似乎無意通過立法方式對其進行修改。假如國會真的採取行動,我們或許會看到某種形式的折中方案,這種方案下,230條款的免責範疇會縮小。三名共和黨參議員近日就提出了這種方案。

布魯金斯學會(Brookings Institution)研究員艾利克斯·恩格勒(Alex Engler)一直在研究高科技對治理的影響。他表示,拜登政府或許會制定新規,限制某些內容在社交媒體上快速傳播,同時對那些呈病毒式傳播的內容發出警告——而快速傳播往往是虛假資訊的特點之一,這些舉措可能得到兩黨的一致支持。為減緩美國大選相關的虛假資訊快速傳播,Twitter 就曾在2020年10月嘗試過類似舉措。

特朗普政府曾要求美國聯邦通信委員會(Federal Communications Commission,簡稱FCC)對230條款重新進行解釋,但布魯金斯學會的其他學者認為,對法律運作方式的任何調整都必須由國會決定,而不是 FCC,對此,競爭企業研究所的梅盧金也表示贊同。

網絡中立:一場事關網絡競爭的爭戰

網絡中立性原則是指,在數據傳輸速度問題上,互聯網實體基礎設施應對所有數據一視同仁。這條原則一直以來都被互聯網先驅、活動人士及 Google(Google)、Facebook 等大型科技企業奉為金科玉律。在他們看來,這一原則對於培育創新和維護公平的網絡競爭環境至關重要。他們指出,如果沒有網絡中立性原則,美國的網絡服務供應商(其中許多實際上都是地方性壟斷企業)可能會關照自己的服務,而在為競爭對手提供服務時,則會收取額外費用。

舉例來說,美國電話電報公司(AT&T)為數百萬美國家庭提供網絡服務,如果沒有網絡中立性原則,該公司可能會折價推銷其自己的 HBO Max 服務,而作為AT&T競爭對手的 Netflix 和 Disney+ 若想讓用戶收看到自己的節目,則需要額外多付費。由於網絡中立性原則被削弱,AT&T 移動端已經推出「零資費」計劃,取消了 HBO Max 用戶的數據流量上限。

對網絡中立性原則的破壞要追溯到2017年,在阿基特·帕伊(Ajit Pai)擔任主席期間,由共和黨控制的 FCC 向奧巴馬時代制定的一系列網絡中立法規「開刀」,削減了它們的效力。FCC 當時宣稱,由於這些法規的存在,消費者的選擇不僅減少,而且某些情況下,支付的價格還要更高。但一些對帕伊領導下的 FCC 持批評意見的人卻堅稱,此舉恰恰產生了適得其反的效果。帕伊即將卸任 FCC 主席。

網絡服務提供商一直宣稱,它們絕不會通過限制競爭對手的網絡服務傳輸速度來降低自己的服務質量。但網絡中立原則的倡導者表示,自2017年該原則效力遭到削弱以來,寬帶及無線服務供應商做出了不少調整,如推出「零資費」計劃,以及對超出流量上限的用戶額外收費,這些都清楚地表明,在特朗普時代,美國網絡服務供應商對網絡中立原則的侵犯有恃無恐。

網絡中立性原則在帕伊執掌 FCC 時期所受到的影響還關係到數字鴻溝的彌合。帕伊在位期間,將擴大鄉村地區的寬帶接入作為 FCC 的優先任務之一,他信誓旦旦地說,網絡中立性的終結代表著自由市場原則的回歸,寬帶服務價格將由此降低。梅盧金表示,疫情期間大量美國人以「網」為生,在網絡流量壓力陡增的情況下,美國的寬帶服務還能保持正常運轉,說明這些政策還是起到了作用。

為恢復網絡中立性,拜登政府將可能出台一系列新政,包括廢止「零資費」計劃,以及對網絡服務供應商向 Netflix 和 Youtube 等內容提供商收取內容分發費的做法進行審查,不過,類似舉措可能要等到「總統就職日」後很久才會付諸實施。FCC 目前有四名委員,民主黨與共和黨各佔兩名。假如共和黨繼續掌控參議院,那麼拜登對第五位委員、也就是 FCC 主席的提名人選也許會被擱置數月之久。研究機構 New Street Research 的政策分析師在12月份指出,這種一拖再拖的局面可能會使 FCC 在制定法規的過程中寸步難行,同時還會導致為無線網絡發放更多頻段等兩黨議題陷入僵局。

2020年1月,美國內華達州拉斯維加斯舉行年度的消費電子展(CES)。
2020年1月,美國內華達州拉斯維加斯舉行年度的消費電子展(CES)。攝:Bridget Bennett/Bloomberg via Getty Images

人工智能:強大的雙刃劍

人工智能算法對我們生活的影響已滲透到更多領域,從哪些人被聘用、哪些人更容易買到房,到哪些人繼續坐牢、哪些人獲得能救命的醫療保險,無一不受到人工智能算法的影響。

「如果人工智能要破壞那些對我們起到保護作用的現行法律,比如公民權保護法或是確保住房公平的法律,其實並沒有大多數人想得那麼難。」紐約大學教授梅瑞迪斯·布魯薩爾(Meredith Broussard)談到。她也是一名數據科學家,她建議對這類算法進行審查。

特朗普執政時期,對人工智能的監管幾乎未曾在聯邦層面引起關注。至於拜登政府在此問題上有何打算,考慮到人們對人工智能在生活中日益擴大的影響還缺乏全面深刻的認識,因此答案還不好說。

布魯薩爾指出,如果國會或監管機構開始關注人工智能的監管問題,希望對其現有以及未來一段時間的做法加以指導,他們可以借鑑現有的監管模式,美國的一些州在這方面已經率先試水。經過數十年法律及規章制度的不斷演進,企業和政府的歧視性做法或是不良行為已經被貼上了「違法」標籤。有些情況下,監管部門可以將現行法規應用於這些實體使用的算法上。就比如2019年時,紐約州總檢察長曾表示,壽險行業的反歧視法同樣也適用於算法領域,而這些都屬於聯邦政府無需通過國會便可自行決定的問題。

對華政策:接棒特朗普

特朗普在任時,中美貿易關係長期形成的緊張氣氛顯露無遺,而科技領域體現得更是明顯。新美國安全中心(Center for a New American Security)的助理研究員艾莎·卡尼亞(Elsa Kania)談到,中國領導人本已懷疑美國政府的目標是遏制中國的經濟和軍事力量,而特朗普政府的行動使中方更加確信這一點,早有苗頭的對峙趨勢因而大大加劇。

卡尼亞指出,隨著拜登政府即將上任,外界傾向於相信美國正翻開新的一頁,或是一切將推倒重來,但她認為,過去四年對中美關係未來的影響或許還將持續。

特朗普政府已禁止對華出口美國所產的高科技製造技術,這實際上阻止了中國電信設備巨頭華為(Huawei)在高級智能手機生產領域參與全球競爭,同時也使得它在推出5G網絡的競賽中困難重重。隨後,出口禁令進一步擴大,中國最大的微晶片製造商中芯國際(SMIC)也被納入禁令名單。

考慮到中國一貫奉行貿易保護主義,加上知識產權侵權現象屢禁不止——共和黨與民主黨在這一點上已達成廣泛共識——幾乎沒有證據表明拜登政府迫切想要大幅調整特朗普在此問題上的政策。而無論由誰掌權,中國或許都會延續目前的做法。

「中國正竭力想在技術研發領域實現自主獨立。」新美國安全中心的卡尼亞說。至於被禁止對華出口的美國技術,儘管中國現在還很難拿出自己的替代產品,但中國政府正投資數十億美元,希望將來可以實現技術自主。

2020年1月,美國內華達州拉斯維加斯舉行消費電子展(CES),一家電子科技公司用時任美國總統特朗普的肖像,展示他們的人工智能技術。
2020年1月,美國內華達州拉斯維加斯舉行消費電子展(CES),一家電子科技公司用時任美國總統特朗普的肖像,展示他們的人工智能技術。攝:David Becker/Getty Images

卡尼亞指出,但對於 TikTok、微信(WeChat)這類中國社交類應用程式來說,則是另一碼事。特朗普政府似乎已無意再迫使 TikTok 的母公司出售旗下的美國業務,加上2020年10月時,一位聯邦法官也否決了特朗普試圖頒布的微信禁令,稱沒有充分證據表明微信對美國國家安全構成了威脅。無論是阻擊TikTok,還是封殺微信,都要耗費不小的精力和政治資本,拜登政府或許更願意把力量用在其他地方。

美國企業研究所(American Enterprise Institute)的經濟政策分析師兼研究員詹姆斯·佩索庫基斯(James Pethokoukis)談到,隨著對華關係越來越緊張,受益的可能是政府的研發支出,而這正是無數基礎創新的源泉,隨後這些創新又將被美國企業利用,進而實現商業化。美國企業研究所在兩黨間保持中立,但通常被視為政治保守派。

佩索庫基斯還指出,無論拜登政府將哪些問題置於重中之重,應對氣候變化也好,把美國打造為高技術移民眼中最具吸引力的目的地也罷,抑或是將研發領域的稅收減免作為一項永久性計劃加以實行,只要打上「有利於美國同中國在全球展開競爭」的標籤,那麼當拜登政府向美國民眾和國會兜售這些想法時,也許都會更容易過關。

奧巴馬時代的遺產

布魯金斯學會的恩格勒談到,儘管一些與科技相關的機構和政策始於奧巴馬時期,但在特朗普執政期間基本得到了延續。舉例來說,為提高鄉村地區競爭力而於近期開始架設的私營5G無線網絡就是奧巴馬在任時的成果,當時FCC根據需求發放了更多無線頻段。

另一家機構——美國數字服務部(U.S. Digital Service),也是在奧巴馬任上的2014年組建,其初衷是改進聯邦政府的網站及技術,以更好地提供聯邦服務,在最近應對新冠疫情的行動中,該機構就發揮了重要作用。此外,拜登團隊在為確保權力順利交接而成立的「機構審核小組」(Agency Review Team)中也提到了美國數字服務部,表明該部門將在新一屆政府中繼續發揮重要作用。

與過去四年特朗普執政時相比,奧巴馬在位時美國政府與高科技巨頭的關係要融洽得多。在為拜登和副總統卡馬拉·哈裡斯(Kamala Harris)勝選出過力的人中,有許多都有科技行業背景,其中一些至今仍就職於美國頂尖科技公司,包括 Google 母公司 Alphabet、Salesforce、Facebook、愛彼迎(Airbnb)、數字支付公司 Stripe 及矽穀風投企業紅杉資本(Sequoia Capital)。哈裡斯本人也曾在作為許多高科技公司大本營的加州擔任過參議員和總檢察長。

「過渡團隊中包含有技術派,意味著新政府從組建之初就不乏高科技行業的參與。」恩格勒表示。

不過,在奧巴馬時代,既沒有曝出像 Cambridge Analytica 那樣的醜聞,也沒有發生其他大規模數據泄露事件,那時虛假資訊還不曾引發如此強烈的不滿,科技企業的逃稅問題以及製造業崗位轉移海外的做法也不像今天這樣令人擔憂。當年,市值破兆美元的科技企業尚未出現,這類企業的壟斷做法也不曾像今天這樣引發廣泛擔憂。而當拜登上台時,公眾的意願已是愈發強烈,他們要求這些支配著他們生活的高科技企業能夠對自己的行為負責。

即使拜登及其團隊希望在某些領域對科技巨頭採取強硬手段,但真要付諸實施或許並不容易,因為他們還需要與這些公司通力合作,以打造一個現代化的政府,來「重建美好」。

英文原文:Joe Biden’s 5 Tech Priorities

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