深度 逃犯條例

五問禁蒙面法:是否違憲、立法會有權廢除嗎、法案真的能給運動降溫嗎?

更重要的問題是,該法沒有日落條款,也就是說未知什麼情況下才會停止「緊急狀態」。


2019年10月4日,林鄭月娥宣布引用緊急法訂立《禁止蒙面規例》,於10月5日實施。 攝:林振東/端傳媒
2019年10月4日,林鄭月娥宣布引用緊急法訂立《禁止蒙面規例》,於10月5日實施。 攝:林振東/端傳媒

今日(4日)下午,行政長官林鄭月娥宣布行政會議通過引用《緊急情況條例》訂立《禁止蒙面規例》,任何人身處規管的公眾集會或公眾遊行,或非法集結與未經批准的集結時,使用可隱藏身份的蒙面物品即屬犯罪,新例從10月5日凌晨零時開始生效。

《禁止蒙面規例》中不可以蒙面的場合包括:1. 在有不反對通知書的集會遊行中蒙面(即50人以上集會或30人以上的遊行);2. 未經批准的集結,即沒有獲得不反對通知書或禁止的遊行及集會,及違反警方限制的公眾活動;3. 非法集結。

保安局局長李家超解釋,《禁止蒙面規例》重點為阻嚇暴力示威者和蒐證,干犯《禁止蒙面規例》監禁最多達1年,罰款25000港元。使用面罩或可遮掩面部的所有物品(包括顏料)均屬蒙面。李家超還指,警方可以在公眾地方要求市民除下口罩,若不配合有機會監禁半年,罰款1萬元。

前學聯秘書長岑敖暉下午5時就《禁止蒙面規例》提出司法覆核,他早前於Facebook表示,緊急法賦予行政長官無上權力,行政長官可以繞過立法會進行立法;緊急法若無限制地得以落實,港人的人身安全及性命財產均受到重大威脅。

教育局今日同時發信學校,促儘快提醒家長和學生,除宗教和健康原因除外,學生在校內和校外均不應戴上口罩或以任何其他方式遮蓋臉孔。教育局亦強調,學校不是表達政治訴求的地方。

林鄭:使用《緊急法》不等於香港進入緊急狀態

林鄭下午三點與一眾司局長就《禁止蒙面規例》召開記者會。林鄭表示,暴力事件頻繁、影響範圍廣、程度激烈,香港陷入混亂恐慌,嚴重影響市民生活,為維護香港正常秩序,政府有責任和立場響應社會各界呼籲「停止暴力、恢復平靜」。她指已經撤例、進行公開多元社區對話,都是為危機尋找出路,也提出新的施政報告會回應深層問題,試圖尋找學者對事件作出獨立檢討。

林鄭表示,近期示威活動有多個變化,包括示威行動遍地開花,縱火和汽油彈使用從港鐵站外和馬路上延伸至港鐵站內,過往破壞公共建築物演變為針對某些商鋪,與不同政見的市民扭打變為私刑,針對警員行為由對峙變為圍毆、搶犯搶槍甚至危及警員生命,學生參與率不斷增加。

林鄭月娥宣布引用緊急法訂立《禁止蒙面規例》,於10月5日實施。

林鄭月娥宣布引用緊急法訂立《禁止蒙面規例》,於10月5日實施。攝:林振東/端傳媒

林鄭指社會處於危險邊緣,學生參與暴動屬於危險警號,將年輕人及香港未來置於危險境地。為「阻止學生以身試法」,政府不能任由暴力升級、情況惡化,因此頒布「禁蒙面法」。

她還表示,今次《禁止蒙面規例》在性質上屬於附屬法例,為先訂立後審議的附屬法例,將在10月16日立法會復會後提交立法會審議。林鄭還強調,今日使用《緊急法》不等於香港進入緊急狀態,目的是為了制止暴力和恢復社會秩序,其他人士有合理原因蒙面或戴口罩,可豁免或合理辯解條款。

記者會上,有提問指今日傳出訂立禁蒙面法後,恆生指數一度下跌500點,如何確保香港金融地位?林鄭月娥表示,海內外投資需要穩定環境,香港公共安全受影響,影響香港法治環境,目前已考慮各方面因素,有助恢復穩定環境。財政司司長陳茂波補充,金融市場有升跌,香港現在仍然有序、平穩,希望社會對香港監管有信心。

當被問及未來會否進一步擴大禁制範圍至Telegram及連登等平台,以至押後區選等,她表示無法詳細說未來還會用什麼手法,會以公眾利益為依歸;區選不會押後,今日進入提名階段,希望區選公平公開公正順利進行。

政制及內地事務局局長聶德權表示,政府會全力進行區議會選舉籌備工作。若投票需要押後,特首可以決定整個選舉的時間,新的選舉日期會在14天以內(12月8日),已經預留了1個星期做後備投票日。假如不能進行,政府需要修改《區議會條例》,立法會通過,才可以繼續押後。否則區議會會出現真空期。政府希望區議會選舉能順利進行。

有記者質疑,警員是否也不可蒙面?李家超表示,警察身分有各種方法辨識,有編號、委任證,速龍頭盔有特別編碼,警方有不同紀錄、方法,有廣泛識錄,識別方法很多。但暴徒不在現場抓到,有極大的識別困難。警員不可離開現場,必須要有合理裝備保護他們的人身安全。

記者進一步問,蒙面法會不會設日落條款,林鄭表示行政長官可以廢除命令,今日無法預計效果,所以也無法說什麼時候會廢除。

端傳媒採訪多位專家及學者,並綜合記者會內容和公開資料,整合以下問答:

1、香港之前有過「禁蒙面法」麼?制定「禁蒙面法」要通過怎樣的法律程序?

這是香港首次訂立「禁蒙面法」。港府表示,「禁蒙面法」的訂立需要通過立法會立法,或特首通過《緊急法》賦予的權力來直接頒布。《緊急法》全稱為《緊急情況規例條例》,為香港法例第241章,現行條文授權行政長官會同行政會議,在其認為屬「緊急或危害公安」的情況時,可以針對通訊、出入境、逮捕等多個事項制定緊急法律,而毋須經過立法機關審議。

1922年初香港發生海員大罷工,當時的立法局於2月28日快速通過《緊急情況規例條例》,條文允許港督及行政局在審查、逮捕、拘留、交通和港口管制、貿易、出入口、沒收財產等事宜制定緊急規例,違反規例的最高刑罰為罰款1000港元及監禁1年。

1949年,緊急法的範圍增加修訂法律、實施死刑懲罰等權力。之後的二十年,為應對走私、中國難民、「六七暴動」,港英政府大量運用緊急法制定緊急規例。

政府最近一次引用《緊急法》是在1977年,將荔枝角收押所指派為《緊急(遞解出境及拘留)規則》的拘留地方。

民主派下午召開記者會回應「禁蒙面法」。公民黨立法會議員、執業大律師郭榮鏗認為,「禁蒙面法」顯示香港邁向極權的一大步,政府稱訂立「禁蒙面法」是為結束「公共危機」,事實上只會造成更大政治矛盾。郭榮鏗表示,回歸後香港只有立法會一個立法機關,政府目前是切斷立法會的權力,「行政機關一個人說的算」來訂立條例屬違憲。他還表示,將同律師團隊研究有關條例。

中聯辦負責人今天發表談話,對訂立《禁止蒙面規例》,表示堅決支持,並強調中央政府相信行政長官和特區政府能夠用好香港本地現有法律,依法止暴制亂、恢復秩序。國務院港澳事務辦公室發言人楊光表態,制訂這一法律很有必要,有助於打擊和遏制暴力犯罪,恢復社會秩序。

台灣總統府發言人黃重諺表示:「我們高度關注香港情勢,也提醒港府當務之急應該是誠意的與香港人民對話,具體回應港人渴求自由民主的心聲,而非進一步限制港人的自由。回顧歷史,民主的洪流從未受強制力量所阻止,強化壓制手段,只會升高衝突的潛勢。期盼香港政府審慎思考,以真誠的對話與溝通,讓社會真正復歸平靜。」

英國外交部長Dominic Raab下午針對禁蒙面法做出回應,指政治對話是解決香港現狀的唯一途徑。政府需確保民眾安全,他們必須避免激化緊張局勢,而應該減緩它。

香港製衣同業協進會會長、自由黨黨魁鍾國斌指出,使用緊急法會對國際社會發出錯誤訊息。不能用這種單純的方法,就以為能解決香港的問題。

台灣陸委會亦於下午表態,嚴正關切港府啟動「緊急情況規例條例」制定「禁止蒙面規例」,擔憂此作法恐侵害民眾的人身安全、表達自由及人權、法治等,影響香港的國際形象與金融中心地位,並相當擔心未來執政者將依「緊急法」恣意而為。

陸委會再次呼籲港府,面對當前香港情勢,採取爭議性的作法只會激化對立、製造對立、治絲益棼。最佳的解決方案,仍是本於人權、自由等核心價值,妥善回應香港民眾期待,讓香港社會早日回復穩定運作。

2、港府引用《緊急法》是否違憲?如何定義「緊急狀態」?

林鄭在記者會上稱,雖然引用《緊急法》,但香港並沒有進入緊急狀態,希望各界仍能對香港金融中心的地位保有信心。

香港政府律政司司長鄭若驊。

香港政府律政司司長鄭若驊。攝:林振東/端傳媒

前立法會議員、資深大律師吳靄儀在8月曾撰文指特首此種做法違憲,她說,《緊急法》屬於殖民地法例,《基本法》凌駕一切香港法例,《基本法》沒有任何條文賦予特首自行宣布特區進入緊急情況或狀態的權力。「緊急狀態」只有在《基本法》第18條出現過,訂明全國人大常委會決定宣佈戰爭狀態,或特區發生特區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂,才可決定特區進入緊急狀態。她指由於《基本法》並無賦予行政長官任何擅自立法或制定規例的權力,特首擅自通過任何「緊急規例」,均屬違憲越權。

青年法律工作者組織「法夢」成員黃啟暘接受《端傳媒》訪問指,《緊急法》是「一條非常古老的條文」,根據現代憲制理論,特首這樣使用權力是有爭議的,「近乎獨裁權力」。但目前確實沒有實際案例能確認特首完全沒有權力這樣做。

法政匯思大律師楊嘉瑋對《端傳媒》表示,指根據《緊急法》,確實沒有關於「緊急狀態」的明確定義,只是視乎行政長官和行政會議的決定。他整理了三種與「緊急狀態」有關的法例,除了《緊急法》之外,《香港人權法案條例》第5條以及《基本法》第18條,都有關於緊急狀態的條文。不過,人權法案條例的相關規定要在政府宣布緊急狀態、且該緊急狀態危急「國本」時,才會有減免履行人權法案的措施;至於《基本法》第18條,則需通過人大常委來宣布決定。

他指特首頒布與人大頒布的不同是,特首決定緊急情況後,香港法庭仍然可以對其提出挑戰;但若是由人大常委決定,則未必有再否決的機會。但回到目前香港的狀態,他強調更重要的問題是,該法沒有日落條款,也就是說未知什麼情況下才會停止「緊急狀態」。

在記者會上,有記者追問此法例的日落條款,林鄭的回應是,目前無法預計法例實施後的效果,因此無法告知條例廢除的時機。

3、立法會是否有權修改或廢除「禁蒙面法」?10月16日立法會審議可能面臨什麼狀況?

當特首引用《緊急法》來頒布「禁蒙面法」時,「禁蒙面法」將作為《緊急法》的附屬法例生效,並可以立即生效,但由於其在立法程序上屬於先訂立再審議的情況,根據規定,立法會可在28日內進行修改或廢除。稍早,林鄭月娥按照《立法會條例》刊憲,公布10月16日為2019年至2020年度立法會會期的開始日期。而在今日的記者會上,林鄭月娥指,10月16日將按照規定,提交「禁蒙面法」給立法會審議。

但立法會是否能如期開會呢?

「法夢」成員黃啟暘向《端傳媒》指出,10月16日很可能會發生大型的群眾抗議示威,示威者甚至可能包圍立法會,因此立法會能否如期復會仍是未知數。如果立法會不能復會,則「禁蒙面法」將繼續進行。

另外他又指,即便立法會能順利開會,也將可能面臨兩種情況:其一,立法會可藉通過決議,修訂(包括廢除)該規例,但如有關議案由議員提出,則必須經「分組點票」的方式通過,即須獲得經由功能團體選舉產生及分區直選產生的兩部分在席議員,分別以過半數贊成。但在香港目前的政治條件下,反對派議員已經失去了分組點票中的否決權。

其二,建制派可以充分利用議事規則來延遲法案的審議、甚至使其自動生效。比如反修例運動期間,中環海濱一幅地皮列為解放軍軍用碼頭的法案,在6月26日審議期間,就因建制派議員突然以「修例引起社會對峙」為由,提出「休會待續」議案,使得該議案在規定時間內未能完成有效討論,並於6月29日自動生效。

黃啟暘還分析,就算一切順利,由於《緊急法》規定只能由特首來廢除相關法例,因此實際上立法會只能通過審議來修改「禁蒙面法」的相關內容,而無權廢除。

4、岑敖晖提出司法覆核,能否阻止禁蒙面法?可否申請禁制令?

學聯前副秘書長岑敖暉於今日5點就條例提出司法覆核,並表示法律團隊現正準備及撰寫相關法律文件。

黃啟暘指,現在還未知岑敖暉司法覆核的具體理據為何,一般來說,既可以挑戰法案的具體內容(違反言論自由、集會自由等),也可以挑戰法案的立法方式(即繞過立法會)。他預計有關人士會要求法庭「緊急處理」,以便在最快兩三周內、不超過一個月的時間內對該法案進行司法覆核。

保安局長李家超。

保安局長李家超。攝:林振東/端傳媒

他認為,「可以質疑法案訂寬了」,包括法案的適用範圍是否太廣泛,以及警察執法可能有不合理之處。

比如,政府聲稱,只要市民「身處公眾地方」,警方有「合理懷疑」,就可以要求市民脫下口罩來配合調查甚至拘捕。但是,根據政府的說法,觸犯反蒙面法的人,只有在有「合法權限」或「合理辯解」,即為「免責辯護」的情況下,(包括身處於有關集結、集會或遊行時,正在從事專業或受僱工作,並正作出與該專業或受僱工作相關的作為或活動,為人身安全而蒙面,宗教理由、醫學或健康理由亦是免責辯護),才可被豁免。黃啟暘認為,從法律上說,這將使得舉證責任落入被告市民一方,使得警察可以先行拘捕,市民再在法庭上辯護。但就通常來說,警察只有在確保「有合理懷疑」的情況下,才可以進行拘捕。

另外楊嘉瑋指,在司法覆核成功之前,「禁蒙面法」都會繼續生效,只有在法院判定違憲後,該法例才會失效。司法覆核期間,也可以申請生成「中期禁制令」,來暫停「禁蒙面法」的執行,但這將比正常時期申請禁止令的門檻要高:例如要有「實質爭拗」,「強烈理據」;以及需要證明會造成「極大不便」,才有申請成功的可能。他指過往沒有成功案例。

5. 禁蒙面法真的能給運動降溫麼?其他國家如何使用禁蒙面法?限制蒙面會否損害人權?

截至目前,全球共有13個國家針對集會及示威等,訂立了有關禁止蒙面的法例,包括奧地利、丹麥、西班牙、德國、法國、俄羅斯。

2010年,加拿大G20峰會及冰球盛事史丹利杯期間,爆發了兩次大型騷亂。其後加拿大於2013年通過法案,立法禁止民眾在騷亂及非法集會戴面具;違例者可被判監最高10年。

根據立法會秘書處資料研究組2017年的《選定地方對公眾集會的規管》資料摘要,研究組曾就美國紐約州、明尼蘇達州及德國對公眾集會的規管進行研究,當中提及上述三個地方均有就蒙面隱藏身份等行為立法。

在紐約州和明尼蘇達州,當局禁止民眾在公共地方聚集時喬裝或蒙面,除非活動與當局准許的派對或娛樂節目有關;違例者可被判處的最高刑罰為監禁十五天及或罰款不超過250美元。 2011年的「佔領華爾街運動」,曾有部分示威者因蒙面而被拘捕及檢控。至於德國,集會人士不得在集會期間用任何衣服或飾物遮蓋臉部。

不過,文件中亦有指出,限制蒙面的規定在是否損害人權等方面,過去十多年備受爭議,並多次引起訴訟。如2000年曾有宗教組織向美國法庭挑戰禁蒙面法規的合憲性。地方法院後裁定該法規違反《美國憲法》中保障匿名發表言論、結社等權利。然而,上訴法院經研究後,則認為該法是「無疑旨在阻嚇暴力行為和便利當局逮捕不法份子 」, 而 「並非為了打壓任何觀點 」。

2018年末法國爆發「黃背心」示威,首都巴黎的暴力示威不斷升級,法國政府於今年年初正式通過針對示威者暴力行為及遏制滋事分子的「反暴徒法案」,規定示威者不得在遊行集會期間故意遮蓋面部;違例者可被判監最高1年及罰款1.5萬歐元。

不過因法律當中存在不少灰色地帶和法律爭議,而甚少使用。《法蘭西晚報》曾就有關蒙面法提出3個爭議點:有機會錯誤拘捕沒有製造麻煩的蒙面示威者;對擾亂公眾秩序的定義不明,其持續時間亦存在眾多變數;對沒有正當理由遮掩臉孔的定義不明。

禁蒙面法是否真的可以達到平息示威的效果呢?

資深大律師梁家傑出席商台節目時表示,政治問題需政治解決。他引舉當年烏克蘭通過禁蒙面法後,最後衍生革命,憂港府立法後或衍生更多問題。

民主黨立法會議員涂謹申認為,《禁蒙面法》並不能增加示威者的攻擊成本,反而會影響「和理非」的權利。他指出戴口罩的未必是暴徒,又舉例如藝人、空中服務員等人在出席遊行時因有所顧慮而戴上口罩;若政府強推《禁蒙面法》,可能會釀成另一條《逃犯條例》的危機。

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