深度 逃犯條例 評論

許仁碩:對警方究責的艱難──太陽花後的台灣經驗

就目前而言,台灣經驗遠遠談不上成功典範,但見賢思齊,見不賢則內自省。


2014年3月27日,一名守衛立法院的警察,因為學生抗議者繼續佔領立法院的第十天。  攝:Lam Yik Fei/Getty Images
2014年3月27日,一名守衛立法院的警察,因為學生抗議者繼續佔領立法院的第十天。 攝:Lam Yik Fei/Getty Images

香港「反送中」抗爭已連綿數月,而至今仍「不撤不散」的原因之一,就是香港人對警方武裝鎮暴,以及對黑社會襲擊市民的處理感到不滿,不僅以「黑警」稱之,並堅持要求獨立調查。而從北京政府到港府則力挺香港警察,港警在街頭的強勢執法也從未減緩,雙方的對立似乎無從化解。

在2014年的太陽花運動當中,曾有抗爭者試圖佔領行政院,而在半夜至凌晨間遭到警方強制驅離。全副武裝的鎮暴警察在驅離過程中,以警棍毆打以及高壓噴水車射擊民眾,造成多人受傷,流血畫面隨著媒體與在場者的鏡頭四處流傳。事後檢警以煽惑、妨害公務、侵入住居等罪名大量起訴抗爭者,一般稱為「行政院事件」。

而在太陽花退場後,針對「行政院事件」的後續處理,警察、社運團體、政黨仍舊在許多場域持續角力,在五年後的今日仍未落幕。對於流血鎮壓後,該如何究責此一大哉問,雖然就目前而言,遠遠談不上成功典範,但見賢思齊,見不賢則內自省,從這五年來的台灣經驗當中,仍有許多能提供香港在當前與未來參考之處。

台灣警察處理抗爭的「戰略模糊」

是在台灣民主化的過程中,各種影響警方執法因素變化的偶然結果。

台灣在解除戒嚴時,為了壓制當時風起雲湧的街頭運動,特別制定了「集會遊行法」(集遊法),雖然經過兩度宣告部分條文違憲,至今仍是抗爭者的緊箍咒。而翻開台灣警察關於「聚眾活動處理」的教科書,面對民眾抗爭,除了集遊法外,從社會秩序維護法、警察職權行使法到刑法,洋洋灑灑的「法網」,籠罩在街頭的每一個角落。

筆者曾經主辦過一場民間與警方對話的座談,對於這樣的現象,一位負責相關勤務的與會警官回應道:「這不能說是警方濫權,而是法律就像空氣,籠罩在每個人身邊。只要人在街上,警方一定能找到『執法』的根據。」

但奇妙的是,雖然法律賦予警方相當大的權限,但一般在面對抗爭者時,台灣警方卻往往傾向與民眾協商解決,甚至對輕微的違法行為睜一隻眼閉一隻眼。具體而言,由於警方驅離前須先舉牌警告三次,因此即便是沒有申請許可的集會,大多數的情況下只要事先打過招呼,就算舉牌也是行禮如儀,不會真的舉到第三次。這並非制度性的要求,而是在台灣民主化的過程中,各種影響警方執法因素變化的偶然結果。

首先是警察的「老闆」從中央集權的黨國體系,變成從中央主管機關到地方議員,都對警政有影響力,政治力量的分權化與複雜化牽制了警方的行動。其次則是社會抗爭已經廣為社會所接受,也具備「非暴力」的共識,而警方的鎮暴人手已遠不如威權時代充足;因此對警方而言,動輒強勢鎮壓,反而會製造更多麻煩,不如用談的省事。最後則是在新聞自由成熟,以及智慧型手機的普及下,警方也不得不顧慮無所不在的鏡頭。

在這樣的情況下,許多抗爭者容易忽略了警方仍有充分的鎮壓能力與意願,當前述的條件改變時,「和平」出乎意料地脆弱。例如在2006年時,在時任行政院長的蘇貞昌「治安從街頭做起」的號令下,前述的「不舉第三次牌」默契,就被片面改成「一定要舉三次牌」,甚至群眾要解散,還被警察圍住,直到舉完第三次牌。當時社運界災情慘重,許多人官司纏身,因此組成集會遊行惡法修法聯盟,不僅自救,也倡議修法。

「行政院事件」也是一樣的例子,當時進入行政院的群眾,大多數社運經驗並不深,對鎮壓缺乏警覺與準備。而以個人身份聚集的群眾,除了依循「靜坐佔領」的做法之外,也不會有與警方談判的窗口與能力。再加上當時政府內部從上而下貫徹到底的鎮壓意志,流血鎮壓於焉發生。

「行政院事件」撕毀了建立在模糊地帶的「和平」,帶給了當事人與台灣社會極大的震撼。就如香港喊出「成立獨立調查委員會」一樣,無論是針對個案或是整體制度,都有許多檢討、究責的聲浪。

2014年3月26日,警察站立在立法院外,學生抗議者繼續佔領立法院超過一個星期。

2014年3月26日,警察站立在立法院外,學生抗議者繼續佔領立法院超過一個星期。攝:Lam Yik Fei/Getty Images

司法追訴:匿名性與指揮鏈的迷霧

刑事案件,被告究竟是誰?

在行政院事件之後,律師團向法院聲請保全相關影像證據獲准,揭開了司法究責的序幕。但首先碰到的問題就是,被告究竟是誰?

就如香港抗爭中屢屢出現的「委任證」問題,員警的匿名性會大幅提高不當執法的風險。但在台灣,員警只需出示證件「或」著警察制服,制服上雖有員警編號,但在抗爭現場經常被外套、雨衣、裝備所遮蓋,刑警更大多只著寫著「刑警」字樣的背心與帽子,無從辨識身份。

雖然媒體與民眾捕捉到了現場畫面,但每次警政署面對外界甚至法院要求查明影像中員警身份時,一貫的回應都是「查無此人」。筆者曾經就此詢問過某高階警官,該警官表示:「找不到人是一定的,『領導統御』是最重要的,當官的把下面的人交出去,以後怎麼帶人?」

在極少數能夠特定出現場員警的案例當中,例如黃銘崇案,法官也認為,雖然影像顯示是被告將原告拉進警盾後面,但無法證明之後原告是被被告打傷。至於將原告拉進警盾後的動作本身,則可能是場面混亂所致。在過往的相關案例中,經常是因為警方高度掌控了現場,蒐證員警也不會特意去拍打人畫面,因此民眾要取得可靠證據,可說是非常困難。

基於對個別員警在辨識與蒐證上的困難,再加上過當執法之責任本不該歸諸於個別員警的做法不檔,而是組織性的問題。畢竟若沒有上級的指令,以及製造出縱容甚至鼓勵暴力發生的情境,不會發生如此大規模的流血事件。即便是以個別員警為被告,許多當事人在陳述時也強調是希望查明、改善整體制度。因此許多案件是以現場指揮官、以及警政署長、行政院長、總統為被告。

這樣的做法,確實解決了「找不到人」的問題,但在指揮鏈上有權責的所有官員,到了法庭上,都否認自己曾經下過相關指令。至於在現場的指揮官,即便原告律師指出,是「限時清場」的命令,以及對現場暴力的放縱,引發了流血事件。但法院仍然認為,除非指揮官明確下令攻擊民眾,不然仍難以成立與民眾受傷間的因果關係。問題是,從總統到現場帶隊警官,怎麼可能會有人笨到明確下令叫警察打人,而且還留下證據?

國家賠償,錢賠了,施暴者仍然不了了之。

當刑事案件受阻,另一條路是尋求國家賠償。較之刑事案件,國家賠償一向有較高的勝算,在行政院事件中,也已經有勝訴案例。問題是在訴訟過程中,即便被告試圖要求查出施暴者,在部分案例中法院也要求警方進行調查,一樣是不了了之。錢用稅金賠了,好官仍自為之,真相依舊在迷霧之中。

警方:擴大執法免責

即便走司法程序追究警方責任,是如此困難,但單單是啟動程序,就挑動了警方的敏感神經。警方一貫的說詞是:「違法抗爭逍遙法外,員警執法卻官司纏身」,雖然實情是許多抗爭者陸續被判有罪,而至今並無警方有罪的判決。而若法官在無罪判決中,多寫兩句對警方自律的期許,警方也會憤慨地批評司法不公,進行調查是意圖傷害警察尊嚴。甚至近年警方一直呼籲,應修法擴大執法時的免責範圍。足見司法對警方不當執法的體諒,以及希望警方自行檢討的苦口婆心,似乎只是對牛彈琴。

2014年3月31日,佔領者在台灣台北佔領立法院的第14天。

2014年3月31日,佔領者在台灣台北佔領立法院的第14天。攝: Lam Yik Fei/Bloomberg via Getty Images

監察、議會與地方政府:少了爪子與牙齒的老虎

較之有法定調查權的監察院,立法院與地方政府在人力與法規上又更加弱勢。

在台灣的政府機關當中,除了司法體系之外,還有對政府失職進行調查的監察院。監察院的監察委員由總統提名,立法院通過,在接受人民投訴或是委員認為有必要下,可由監察委員率領調查員啟動調查。根據調查結果,可糾正特定機關,或糾舉、彈劾特定公務員,公務員若遭彈劾,最嚴重可能被解職。

在2008年中國對台官員,海協會會長陳雲林來台時,警方也以武力進行鎮壓抗議民眾,在台北街頭引發流血。當時負責調查的監委,曾經提案彈劾當時的警方指揮官,但並未通過。由於彈劾需經委員表決通過,根據媒體報導,警方私下動用人脈遊說監察委員,成功擋下彈劾案。而當時警方內部的獎懲,是獎勵鐵腕鎮壓的指揮官,唯一受到懲處的指揮官,是因為執法不力,未能迅速排除群眾。而行政院事件至今,即便監察院報告出爐,相關高階警官的陞官圖,也未見有任何阻礙。

而針對行政院事件,監察院也啟動了調查,但首先是碰到警方以案件進入司法程序為由,拒絕提供監察院相關證據。而根據報載,最後監察委員做出的調查報告,是糾正相關警察、調查單位未切實事前掌握情資,導致官署被侵入,而非針對驅離過程中警方的過當執法。且監察院以「涉及國家安全」為由,並未公開相關調查報告,也未正式公開對外發布或說明。

當時除了監察院外,立法院也碰到了類似的問題。在行政院事件後,立法院的內政委員會成立了調閱小組,要求提供相關資料,但被警政署拒絕。而當時到行政院了解狀況的立法委員周倪安,也被警方打傷。警政署長王卓鈞在回答立院質詢時表示:「(對周倪安委員)我個人表示最大的歉意」。至於其他的傷者,王署長則表示:「對狀況並不是非常了解」。而根據筆者了解,周委員直到卸任之前,除了「歉意」之外,並未得到警政署任何實質的調查結果。

除了監察院與立法院以外,在2015年高中生反課綱的抗爭當中,有三位記者在採訪時,在服從警方指示退出抗爭現場後,仍莫名被警方逮捕。當時台北市長柯文哲,為了回應各方對警方執法的質疑,成立了非正式的調查委員會,由副市長主持,要求警方提出報告並到場說明,這是過往從未有過的作法。

然而,無論是口頭或是書面,警方翻來覆去只是不斷背誦刑事訴訟法及相關警方內部的行政規則,始終未能具體說明逮捕記者的法源依據,也拒絕交代現場決策的始末與負責人,最後就在沒有任何懲處與道歉下結案。當時筆者以民間團體成員身份參與其中,對於警方的態度,市府方則對民間團體表示,就算明白警方的報告並不充分,但實際上市府也沒有手段去做進一步的質疑或調查。

無論是監察、立法或是地方政府,在以上針對抗爭執法的調查案例中,可以看出兩個最主要的問題。首先是缺乏能夠掌握證據的「爪子」,監察院的調查權限,主要在於約談相關人員以及調閱相關文書,機關雖無法拒絕,但可以消極不配合,且監院調查員的人數僅在六七十人左右,又缺乏強制偵查手段之下,終究也難以突破警方「不願交出自己人」的防線。更遑論較之有法定調查權的監察院,立法院與地方政府在人力與法規上又更加弱勢。

而理論上被指出有違失的機關,應自行檢討、懲處相關人員或單位,這是調查機制的「牙齒」。但當鎮壓本身是貫徹上級政治意志,警政機關全體又都同仇敵愾之際,就算監察院透過報告書明確指出警方作法的不當之處,甚至在極罕見的案例中成功彈劾公務員,在目前的實務上,也很難真的讓機關做出重大改變。而地方政府與立法院雖然手握警政預算的編列與審議,但當警方發動輿論批評對警政預算的杯葛,將影響治安時,最後大多不得不放行。

2019年8月11日,香港尖沙咀示威者佔領馬路並與警方對峙,速龍小隊逮捕了一名男子。

2019年8月11日,香港尖沙咀示威者佔領馬路並與警方對峙,速龍小隊逮捕了一名男子。 攝:陳焯煇/端傳媒

他山之石:台灣經驗能給香港什麼啟示

獨立委員會、「爪牙」⋯⋯希望在台灣的經驗之上,能對可預期的阻礙先有所理解,並預先做好準備。

很遺憾的是,針對行政院事件,明明是一個慘痛流血的夜晚,但警方目前的官方定調仍是認為任務成功,警方執法柔性克制,僅因為民眾抵抗時有部分拉扯受傷,實際上其實與目前港警的說辭也相去不遠。顯示出數年來的究責,仍有很大待努力的空間。但談這些經驗,並不是要香港人放棄或沮喪,而是希望在台灣的經驗之上,能對可預期的阻礙先有所理解,並預先做好準備。

首先要提醒的是,「獨立委員會」的「獨立」從何而來的問題。即便可以對人選的獨立性訂定一些消極要件,例如非警方人士、不屬於特定政黨等等,但最後「獨立性」的認定與保障,仍須透過實際的政治制度產生。

在台灣,監察委員、司法院大法官是採取行政權提名,立法權通過,再加上審議程序中的輿論、民間團體的檢視與制衡。但若行政權與立法權屬於同一政黨,通過的人選則難免被質疑有特定傾向。而在香港,由於特首並非直選,立法會也因選制因素大幅有利於建制派,要如何透過何種程序才能保障委員會的獨立性,可想見會相當困難。

其次,則是前述所提到的「爪子」與「牙齒」,也就是調查權與懲戒權的問題。從台警歷來對調查的態度,到這次港警面對外界質疑的強硬,可以了解到當負責主要司法調查工作的警察,自己要接受調查時,會如何頑抗。特別是在整個警察組織都被捲入,調查結果可能嚴重動搖警察正當性的情況下,「不篤灰、不割蓆」也同樣是警察體系的共識。要如何確保委員會有足夠的調查權與懲戒權,並且讓警察內部的可能存在的「吹哨者」,能夠安全地將相關證據提供給調查機關,在制度設計上都需多費心思。

最後,就算調查委員會未能成立,或是在運作上不盡人意,也千萬不要就此灰心,民間仍有許多能做、也該做的事情。例如在相關案件的進行過程中,持續保持關注,並且將相關資訊提供給大眾,動員相關資源投入,也是相當重要的。這不只是為了監督調查的進展,同時也是持續讓民意注意相關問題,並且讓當事人與相關工作者能更有力量面對漫長的程序,並療癒自身的傷痛,並希望能連結至更根本的警政改革議題。

此外,官方程序當中所能呈現出的事實,終究僅限於法定制度所需的部分,但民間對相關記憶的保存、紀念與傳播卻不在此限,這是真正能夠深遠的影響整個社會意識的長期工作。最後,透過重大事件,平時模模糊糊,看似太平無事的警政,在經過抗爭的壓力測試下,許多平時被忽視的制度問題,就此暴露在社會大眾面前。如果社會中就無法避免有警察,而香港也不可能將三萬警察大軍全數開除重聘的話,要如何由下而上推動警察在法規、教育訓練、人事制度等各方面的改革,將是更長遠、困難而根本的功課。

道長且阻,只願路上有你我同行。

(許仁碩,畢業於國立台灣大學法研所,現就讀於日本北海道大學法學研究科)

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