筆者曾經主辦過一場民間與警方對話的座談，對於這樣的現象，一位負責相關勤務的與會警官回應道：「這不能說是警方濫權，而是法律就像空氣，籠罩在每個人身邊。只要人在街上，警方一定能找到『執法』的根據。」

但奇妙的是，雖然法律賦予警方相當大的權限，但一般在面對抗爭者時，台灣警方卻往往傾向與民眾協商解決，甚至對輕微的違法行為睜一隻眼閉一隻眼。具體而言，由於警方驅離前須先舉牌警告三次，因此即便是沒有申請許可的集會，大多數的情況下只要事先打過招呼，就算舉牌也是行禮如儀，不會真的舉到第三次。這並非制度性的要求，而是在台灣民主化的過程中，各種影響警方執法因素變化的偶然結果。

首先是警察的「老闆」從中央集權的黨國體系，變成從中央主管機關到地方議員，都對警政有影響力，政治力量的分權化與複雜化牽制了警方的行動。其次則是社會抗爭已經廣為社會所接受，也具備「非暴力」的共識，而警方的鎮暴人手已遠不如威權時代充足；因此對警方而言，動輒強勢鎮壓，反而會製造更多麻煩，不如用談的省事。最後則是在新聞自由成熟，以及智慧型手機的普及下，警方也不得不顧慮無所不在的鏡頭。

在這樣的情況下，許多抗爭者容易忽略了警方仍有充分的鎮壓能力與意願，當前述的條件改變時，「和平」出乎意料地脆弱。例如在2006年時，在時任行政院長的蘇貞昌「治安從街頭做起」的號令下，前述的「不舉第三次牌」默契，就被片面改成「一定要舉三次牌」，甚至群眾要解散，還被警察圍住，直到舉完第三次牌。當時社運界災情慘重，許多人官司纏身，因此組成集會遊行惡法修法聯盟，不僅自救，也倡議修法。

「行政院事件」也是一樣的例子，當時進入行政院的群眾，大多數社運經驗並不深，對鎮壓缺乏警覺與準備。而以個人身份聚集的群眾，除了依循「靜坐佔領」的做法之外，也不會有與警方談判的窗口與能力。再加上當時政府內部從上而下貫徹到底的鎮壓意志，流血鎮壓於焉發生。

「行政院事件」撕毀了建立在模糊地帶的「和平」，帶給了當事人與台灣社會極大的震撼。就如香港喊出「成立獨立調查委員會」一樣，無論是針對個案或是整體制度，都有許多檢討、究責的聲浪。

司法追訴：匿名性與指揮鏈的迷霧

刑事案件，被告究竟是誰？

在行政院事件之後，律師團向法院聲請保全相關影像證據獲准，揭開了司法究責的序幕。但首先碰到的問題就是，被告究竟是誰？

就如香港抗爭中屢屢出現的「委任證」問題，員警的匿名性會大幅提高不當執法的風險。但在台灣，員警只需出示證件「或」著警察制服，制服上雖有員警編號，但在抗爭現場經常被外套、雨衣、裝備所遮蓋，刑警更大多只著寫著「刑警」字樣的背心與帽子，無從辨識身份。

雖然媒體與民眾捕捉到了現場畫面，但每次警政署面對外界甚至法院要求查明影像中員警身份時，一貫的回應都是「查無此人」。筆者曾經就此詢問過某高階警官，該警官表示：「找不到人是一定的，『領導統御』是最重要的，當官的把下面的人交出去，以後怎麼帶人？」

在極少數能夠特定出現場員警的案例當中，例如黃銘崇案，法官也認為，雖然影像顯示是被告將原告拉進警盾後面，但無法證明之後原告是被被告打傷。至於將原告拉進警盾後的動作本身，則可能是場面混亂所致。在過往的相關案例中，經常是因為警方高度掌控了現場，蒐證員警也不會特意去拍打人畫面，因此民眾要取得可靠證據，可說是非常困難。

基於對個別員警在辨識與蒐證上的困難，再加上過當執法之責任本不該歸諸於個別員警的做法不檔，而是組織性的問題。畢竟若沒有上級的指令，以及製造出縱容甚至鼓勵暴力發生的情境，不會發生如此大規模的流血事件。即便是以個別員警為被告，許多當事人在陳述時也強調是希望查明、改善整體制度。因此許多案件是以現場指揮官、以及警政署長、行政院長、總統為被告。

這樣的做法，確實解決了「找不到人」的問題，但在指揮鏈上有權責的所有官員，到了法庭上，都否認自己曾經下過相關指令。至於在現場的指揮官，即便原告律師指出，是「限時清場」的命令，以及對現場暴力的放縱，引發了流血事件。但法院仍然認為，除非指揮官明確下令攻擊民眾，不然仍難以成立與民眾受傷間的因果關係。問題是，從總統到現場帶隊警官，怎麼可能會有人笨到明確下令叫警察打人，而且還留下證據？

國家賠償，錢賠了，施暴者仍然不了了之。

當刑事案件受阻，另一條路是尋求國家賠償。較之刑事案件，國家賠償一向有較高的勝算，在行政院事件中，也已經有勝訴案例。問題是在訴訟過程中，即便被告試圖要求查出施暴者，在部分案例中法院也要求警方進行調查，一樣是不了了之。錢用稅金賠了，好官仍自為之，真相依舊在迷霧之中。

警方：擴大執法免責

即便走司法程序追究警方責任，是如此困難，但單單是啟動程序，就挑動了警方的敏感神經。警方一貫的說詞是：「違法抗爭逍遙法外，員警執法卻官司纏身」，雖然實情是許多抗爭者陸續被判有罪，而至今並無警方有罪的判決。而若法官在無罪判決中，多寫兩句對警方自律的期許，警方也會憤慨地批評司法不公，進行調查是意圖傷害警察尊嚴。甚至近年警方一直呼籲，應修法擴大執法時的免責範圍。足見司法對警方不當執法的體諒，以及希望警方自行檢討的苦口婆心，似乎只是對牛彈琴。

監察、議會與地方政府：少了爪子與牙齒的老虎

較之有法定調查權的監察院，立法院與地方政府在人力與法規上又更加弱勢。

在台灣的政府機關當中，除了司法體系之外，還有對政府失職進行調查的監察院。監察院的監察委員由總統提名，立法院通過，在接受人民投訴或是委員認為有必要下，可由監察委員率領調查員啟動調查。根據調查結果，可糾正特定機關，或糾舉、彈劾特定公務員，公務員若遭彈劾，最嚴重可能被解職。

在2008年中國對台官員，海協會會長陳雲林來台時，警方也以武力進行鎮壓抗議民眾，在台北街頭引發流血。當時負責調查的監委，曾經提案彈劾當時的警方指揮官，但並未通過。由於彈劾需經委員表決通過，根據媒體報導，警方私下動用人脈遊說監察委員，成功擋下彈劾案。而當時警方內部的獎懲，是獎勵鐵腕鎮壓的指揮官，唯一受到懲處的指揮官，是因為執法不力，未能迅速排除群眾。而行政院事件至今，即便監察院報告出爐，相關高階警官的陞官圖，也未見有任何阻礙。

而針對行政院事件，監察院也啟動了調查，但首先是碰到警方以案件進入司法程序為由，拒絕提供監察院相關證據。而根據報載，最後監察委員做出的調查報告，是糾正相關警察、調查單位未切實事前掌握情資，導致官署被侵入，而非針對驅離過程中警方的過當執法。且監察院以「涉及國家安全」為由，並未公開相關調查報告，也未正式公開對外發布或說明。

當時除了監察院外，立法院也碰到了類似的問題。在行政院事件後，立法院的內政委員會成立了調閱小組，要求提供相關資料，但被警政署拒絕。而當時到行政院了解狀況的立法委員周倪安，也被警方打傷。警政署長王卓鈞在回答立院質詢時表示：「（對周倪安委員）我個人表示最大的歉意」。至於其他的傷者，王署長則表示：「對狀況並不是非常了解」。而根據筆者了解，周委員直到卸任之前，除了「歉意」之外，並未得到警政署任何實質的調查結果。

除了監察院與立法院以外，在2015年高中生反課綱的抗爭當中，有三位記者在採訪時，在服從警方指示退出抗爭現場後，仍莫名被警方逮捕。當時台北市長柯文哲，為了回應各方對警方執法的質疑，成立了非正式的調查委員會，由副市長主持，要求警方提出報告並到場說明，這是過往從未有過的作法。

然而，無論是口頭或是書面，警方翻來覆去只是不斷背誦刑事訴訟法及相關警方內部的行政規則，始終未能具體說明逮捕記者的法源依據，也拒絕交代現場決策的始末與負責人，最後就在沒有任何懲處與道歉下結案。當時筆者以民間團體成員身份參與其中，對於警方的態度，市府方則對民間團體表示，就算明白警方的報告並不充分，但實際上市府也沒有手段去做進一步的質疑或調查。

無論是監察、立法或是地方政府，在以上針對抗爭執法的調查案例中，可以看出兩個最主要的問題。首先是缺乏能夠掌握證據的「爪子」，監察院的調查權限，主要在於約談相關人員以及調閱相關文書，機關雖無法拒絕，但可以消極不配合，且監院調查員的人數僅在六七十人左右，又缺乏強制偵查手段之下，終究也難以突破警方「不願交出自己人」的防線。更遑論較之有法定調查權的監察院，立法院與地方政府在人力與法規上又更加弱勢。

而理論上被指出有違失的機關，應自行檢討、懲處相關人員或單位，這是調查機制的「牙齒」。但當鎮壓本身是貫徹上級政治意志，警政機關全體又都同仇敵愾之際，就算監察院透過報告書明確指出警方作法的不當之處，甚至在極罕見的案例中成功彈劾公務員，在目前的實務上，也很難真的讓機關做出重大改變。而地方政府與立法院雖然手握警政預算的編列與審議，但當警方發動輿論批評對警政預算的杯葛，將影響治安時，最後大多不得不放行。

他山之石：台灣經驗能給香港什麼啟示

獨立委員會、「爪牙」⋯⋯希望在台灣的經驗之上，能對可預期的阻礙先有所理解，並預先做好準備。

很遺憾的是，針對行政院事件，明明是一個慘痛流血的夜晚，但警方目前的官方定調仍是認為任務成功，警方執法柔性克制，僅因為民眾抵抗時有部分拉扯受傷，實際上其實與目前港警的說辭也相去不遠。顯示出數年來的究責，仍有很大待努力的空間。但談這些經驗，並不是要香港人放棄或沮喪，而是希望在台灣的經驗之上，能對可預期的阻礙先有所理解，並預先做好準備。

首先要提醒的是，「獨立委員會」的「獨立」從何而來的問題。即便可以對人選的獨立性訂定一些消極要件，例如非警方人士、不屬於特定政黨等等，但最後「獨立性」的認定與保障，仍須透過實際的政治制度產生。

在台灣，監察委員、司法院大法官是採取行政權提名，立法權通過，再加上審議程序中的輿論、民間團體的檢視與制衡。但若行政權與立法權屬於同一政黨，通過的人選則難免被質疑有特定傾向。而在香港，由於特首並非直選，立法會也因選制因素大幅有利於建制派，要如何透過何種程序才能保障委員會的獨立性，可想見會相當困難。

其次，則是前述所提到的「爪子」與「牙齒」，也就是調查權與懲戒權的問題。從台警歷來對調查的態度，到這次港警面對外界質疑的強硬，可以了解到當負責主要司法調查工作的警察，自己要接受調查時，會如何頑抗。特別是在整個警察組織都被捲入，調查結果可能嚴重動搖警察正當性的情況下，「不篤灰、不割蓆」也同樣是警察體系的共識。要如何確保委員會有足夠的調查權與懲戒權，並且讓警察內部的可能存在的「吹哨者」，能夠安全地將相關證據提供給調查機關，在制度設計上都需多費心思。

最後，就算調查委員會未能成立，或是在運作上不盡人意，也千萬不要就此灰心，民間仍有許多能做、也該做的事情。例如在相關案件的進行過程中，持續保持關注，並且將相關資訊提供給大眾，動員相關資源投入，也是相當重要的。這不只是為了監督調查的進展，同時也是持續讓民意注意相關問題，並且讓當事人與相關工作者能更有力量面對漫長的程序，並療癒自身的傷痛，並希望能連結至更根本的警政改革議題。

此外，官方程序當中所能呈現出的事實，終究僅限於法定制度所需的部分，但民間對相關記憶的保存、紀念與傳播卻不在此限，這是真正能夠深遠的影響整個社會意識的長期工作。最後，透過重大事件，平時模模糊糊，看似太平無事的警政，在經過抗爭的壓力測試下，許多平時被忽視的制度問題，就此暴露在社會大眾面前。如果社會中就無法避免有警察，而香港也不可能將三萬警察大軍全數開除重聘的話，要如何由下而上推動警察在法規、教育訓練、人事制度等各方面的改革，將是更長遠、困難而根本的功課。

道長且阻，只願路上有你我同行。

（許仁碩，畢業於國立台灣大學法研所，現就讀於日本北海道大學法學研究科）