花蓮強震 深度 評論

張賢龢:花蓮地震,當下最急迫的是「救災管理」

如何管理現場的人員(包含救難人員、志工團體、媒體記者,甚至前來視察的民意代表或是官員等),是這場應變工作成敗的關鍵。


2018年2月6日,台灣花蓮夜間發生黎克特制(台稱芮氏規模)6.4級地震,已造成2人死亡、202人受傷,另有2人失蹤。圖為災情嚴重的統帥大飯店。 攝:林靜怡/端傳媒
2018年2月6日,台灣花蓮夜間發生黎克特制(台稱芮氏規模)6.4級地震,已造成2人死亡、202人受傷,另有2人失蹤。圖為災情嚴重的統帥大飯店。 攝:林靜怡/端傳媒

台灣時間昨天晚上發生強震,離震央最近的花蓮地區首當其衝,陸續傳出多起災情,現已造成至少兩死逾二百多人受傷。這是一場大規模的災害,不僅影響的範圍大(整個花蓮市及周邊地區),倒塌的建築物多,而且明顯地超越了單一機關與當地政府的救災動員能量。

因此,自昨晚開始陸續有各搜救隊或民間救難團體動員的消息,當地民眾也紛紛湧向現場,試圖幫忙。不過,如同我之前寫過的很多文章中提到的一樣,災害現場的人力除了在應變初期會有不足,到應變的中後期,真正的救災問題在於管理;如何管理現場的人員(包含救難人員、志工團體、媒體記者,甚至前來視察的民意代表或是官員等),是這場應變工作成敗的關鍵。因此本文談的是怎樣管理,尤其會聚焦在如何維繫現場救災作業不中斷,讓救難人員得以長久作業的管理方向上,希望在如今網絡一片直播分享災區現場與待救資訊之外,以專業的觀點,提出後續可以完成的事情。

巡查掌握全盤受災狀況、開設應變中心

首先,救災是團隊的工作。雖然目前大家都聚焦在怎樣把人救出來,很多媒體或是民眾自發性地圍在個別建築物旁報導,但因為地震影響的範圍廣大,政府一定要派幾組人員到各地巡查,掌握全盤受災的狀況,萬不可將全部的人力與資源投入在某一地點上。先通盤了解狀況,除了可讓政府盡快訂定出整體的救災方向外,也可以避免出現初期人力與物力全集中在一處,而後續調度不及的情況。當發現需要大量人力投入的災害現場,救災人員應該實施人員出入管制,避免過度熱心的民眾或是媒體擅自入內,減低造成更多傷亡的可能。

以目前掌握的狀況來看,倒塌的建築物不只一處。在救人優先的情況下,接續要思索的是人力的投入方式。若以傳統的消防指揮體系套用在多處救災現場,將會遇上溝通與協調的困難,因此政府必須盡速開設災害應變中心(Emergency Operations Center),啟動災前建置的通訊系統,讓各救災地點得以互相聯繫,並匯集所需要的資源,統一對外請求。如果倒塌的建築物過多,以美國的經驗來說,可以在現場增設區域指揮中心(Area Command Center),並拉出一組人以協調不同現場之間的應變需求,進而調度有限的資源。如前面所述,這場災害已經超過單一地方政府的救災能量,所以有效地利用僅存的資源,滿足不同災區間的救災需求,在接下來的幾天內至關重要。

調配各救災地點人力

訂定好整體救災的大方向(巡查各受災地點,協調不同現場之間的應變需求,並管制災害現場)後,接下來要做的是調配各救災地點的人力。這場災害發生後,許多團體與機關都在動員,這些人到達現場後的幾個小時內,或許還有體力救災,但當進入應變中後期時,或是遇上搜索與救援比較困難的區域,便需要有不同批的人力接手,因此建議各救災現場的人員先排出輪值班表。

如上一點所說,整個地方政府的方向是要掌握各個倒塌建築物的地點與狀況,當其他縣市的特種搜救隊前來現場時,必須依據其所帶備的裝備與能力,調派他們至不同的現場作業。這種調配不是厚此薄彼,而是災害應變的必然。有能力負擔重型救援任務的隊伍,在一地完成了搜索與救援後,必須再投入到其他搜救困難的地方。僅需簡易挖掘或是引導民眾逃生避難的場所,在安全無虞的情況下,可以結合民間志工與相關單位進行。除此之外,所有現場救災人員必須輪替,輪替之後要提供後勤物資的補充,並設置盥洗設備,以防止長期作業後搜救人員體力不支,或是感染疾病,進而危害生命。

媒體、政治人物與網絡動員的管理

目前災情剛傳出來,且位處花東地區交通不便,所以還未有大量媒體蜂擁而至。以過往的經驗,媒體大量湧入是必然的現象。地方政府除了要思考管制救災現場外,還必須思考與媒體合作的方式,例如定期召開說明會,或是提供防護裝備,讓媒體在適當的地點與安全的環境下,有限度地在現場採訪,以傳遞出災情。伴隨媒體而來的是關心現場的政治人物,他們的到場除了將增加救災現場的曝光度外,也會一併帶着資源前來。以美國的經驗來說,後續要如何管理這些人員的到訪(例如規劃參訪的路徑),並準備災情與救災進度簡報,會是地方政府即將面對的課題。

處在社群網絡發達的時代,網絡動員的能量也要納入管理考量之中。地方政府可派專人或是團隊管理社群網絡,或是增設對外協調聯繫窗口,一方面統一對外界請求物資,另一方面澄清不實的疑慮。網絡的力量無遠弗屆,如果不能及時傳達資訊,各項救援的物資與人力將源源不絕地到達現場,在災害中後期必然增加現場管理的負擔。除了社群網站外,政府也可加以利用各網絡資源,如網絡共享文件(例如Google Document)來更新現場所需的資源清單,並透過與媒體合作,宣傳大家要捐獻物資前請先上網查詢的信息。在美國的經驗中,這樣做可大幅減少不需要的物資耗費。

而目前雖未看到,但後期必然要面對的是來自各地捐款的管理,建議地方政府盡速聘請會計師,針對捐款使用擬定計劃,災後復原時將會遇上許多使用錢的問題(例如什麼項目可以用哪筆錢、詳細的支出與收入明細等等),這些當前大家關注應變時可能注意不到,但美國多場災害應變的經驗顯示,捐款的管理與使用,將是後續民眾最常討論與關注的問題之一。(註一)

所有災害應變與後續復原的問題都與管理相關,這些問題已經不是單一機關(如消防局)能夠處理,而是需要各級政府與民間機構協助,以有效地管理來自不同單位的人員及物資,使其發揮功效,如此才能成功地應變這場災害。

(張賢龢,美國奧克拉荷馬州立大學政治學系(消防暨災害管理學組)助理教授,災害科學與管理學博士)

註一:後續常見的問題還有是否要接受國際救援隊伍,相關討論請見我另一篇端傳媒的文章

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