天下大勢

倪世傑:G20財長會議,特朗普經濟國族主義的前哨戰?

人工智能自動化浪潮、企業大減稅又侵蝕稅基,一個財政困窘的政府如何能使「美國再次偉大」?

特朗普提出的「美國優先論」底下的經濟國族主義內涵班農的經濟國族主義看起來比較偏向於保護主義,但事實上又與保護主義大相逕庭,甚至部分還與美國保守主義背道而馳。
特朗普提出的「美國優先論」底下的經濟國族主義內涵班農的經濟國族主義看起來比較偏向於保護主義,但事實上又與保護主義大相逕庭,甚至部分還與美國保守主義背道而馳。攝:Spencer Platt / Getty Images

甫於德國巴登巴登(Baden Baden)結束的20大工業國家集團(G20)財長會議結束,該會議本無任何特別之處,卻因為會議公報中未出現「自由貿易」相關詞彙,並且在美方反對下,未將「對抗貿易保護主義」的字句納入,代之以「致力加強貿易對我們經濟體的貢獻」而引人矚目。

而不過半年前的9月,於杭州所舉辦第十一次G20國家領導人峰會公報中,則是出現立場強硬的「反對任何形式的貿易和投資保護主義」的措辭。相較之下,特朗普政府的經濟意識型態與國際社會的自由貿易建制之間的格格不入,在此次財長會議中勒出一條拉扯的痕跡,這道傷痕未來將以何種方式癒合,還是撕裂得更加血跡斑斑,端視歐美各國自貿建制派與新興民粹派之間的政治角力決定。

特朗普政府的經濟意識型態是什麼?從特朗普就任美國總統之後至今,採用「保護主義」一詞恐怕未能妥善地勾勒出其樣貌,且有相當程度的誤導性,美國財政部長 Steve Mnuchin 也說「美國依舊相信自由貿易」今年2月下旬召開的保守派政治大會(CPAC)中表示,共和黨從現在開始也將是美國工人政黨;白宮首席戰略師班農(Steve Bannon)明確地指出特朗普新秩序的主要工作包括經濟國族主義(economic nationalism)。這真的能讓「美國再次偉大」嗎?

班農的主張與受害的美國工人

讓我們先談談班農。

班農,待過美國海軍、高盛銀行、網路媒體布瑞特巴特新聞(Breitbart News)的節目主持人,以及特朗普競選總統時的首席執行官。班農在911事件之後才加入美國保守主義的陣營,是一個「遲到」的保守派。但也因為這些「不純粹」的背景使得他能夠在政治訴求中融入美國保守主義以及民粹主義的內涵,融合出一套「另類右派」(Altright)的世界觀。

在這個世界觀當中,美國優先論是主軸,而那些是由國家官員以及跨國企業所形成的權力精英,或稱之為「達沃斯集團」(party of Davos),正侵蝕着美國的根基、破壞美國的國家主權與安全。特朗普新秩序中,透過「解構行政國家」使美國能夠「維護國家安全與主權」,而對抗他們的武器,就在於重振國族主義,並且在經濟秩序上要採行「經濟國族主義」的政策。

特朗普對「全球化」與「全球化下受惠的精英群體」展現出敵對的態度,並直指東岸的金融財團、西岸 IT 科技產業以及影視媒體業受惠最多。美國農業雖也受惠於全球化,但實在難與「精英」聯想在一起,況且,美國家庭農場破產者,這些年來還越來越多。這些全球化下的獲利者,擁有的勞動力在國際市場中具有競爭力,而比較容易被跨國企業所雇用而成為全球化的受益者。

另一方面,作為一個「族群大熔爐」(melting pot),美國在後冷戰期間確實接納了來自世界各地的移民,勞動力看似存在高度的流動性。然而,美國民眾國內跨域流動的狀況在1990年代之後大幅衰退,青年人搬家的比率,較戰後嬰兒潮與X世代相比較大幅下降;在1990年約有3%的美國人口進行跨州搬遷,到2011年僅剩下1.5%。

確實,跨州遷移還有其他的解釋,包括通訊技術進步使訊息獲得成本下降,或是雙薪家庭增加提高了跨州搬遷的成本。但必須指出的是,自2008年經濟危機後,美國勞動力市場需求的收縮使得轉職的前景下滑,工作者寧願繼續留在現有的工作上。另一方面,因為美國發展動能較強烈地區的房地產價格大幅攀升,提高了往富裕區域搬遷的門檻。

就結果來看,轉業前景看壞,因而停留在現有的工作崗位上,直接降低了勞動力在職位與地域上的雙重流動性;勞工也降低為了轉業學習其它技能的動機,因此對於高度競爭的國際自由貿易變得更加敏感,會更害怕外國商品與企業的競爭,進而成為貿易保護主義的潛在支持者。

更不消說,那些勞動力素質較為普通的勞工,更不可能被具有競爭力的部門所雇用,這表現在較低的移動的能力上;這些勞工困居在衰落的城鎮,從原本中產階級的地位跌落下來,甚至,各國來的移民,無論在競爭部門或是低技術服務業部門都與「本土美國人」展開激烈的競爭。而這也是特朗普在競選時「把製造業重新迎回美國的訴求」能夠打動「一般美國人」,「沙拉碗」冒出濃烈的保護主義、懼外(xenophobic)與反移民的味道。特朗普拉攏美國工人此舉迥異於美國保守主義長期蔑視勞工,在政治上具有高度的象徵意義。

以實力為後盾的貿易政策

經濟國族主義是依據其國族身份的內容而指導經濟政策的方向,可變性很高。特朗普採納班農的經濟國族主義內容偏向於保護主義,但一部分與保護主義大相逕庭,一部分還與美國保守主義背道而馳。

班農版的「經濟國族主義」包括大規模「去管制」(deregulation)、企業減稅、對進口貨物服務與人員課徵保護性關稅,以及增加基礎建設。前兩項落實了美國保守主義中的「大市場、小政府」基本信條。然而,第三項增加關稅具有保護主義色彩,最後一項顯然需要一個大政府才能夠支撐巨量的公共開支;這個意識形態雜交體(hybrid)可能重回1980年代列根(雷根)時代的攻擊型單邊主義(aggressive unilateralism),也可能逕行貿易保護主義。但真的是這樣嗎?

美國曾經在列根總統任內對「對美貿易大幅出超」的國家祭出「超級301條款」(註一),無論是片面容忍華府單方面迫使日、德貨幣升值就範的《廣場協議》(Plaza Accord),還是使這些對美貿易高度順差國家自願出口設限等等,都是攻擊型單邊論的「傑出成就」。

但是,1980年代以來不僅世界貿易組織(WTO)成立,國際自由貿易規則日趨完善,像是301條款這類攻擊型單邊主義的貿易戰手段已經不符合 WTO 規範。一旦美國進行貿易戰,就可能面臨 WTO 相關規定的約束,故貿易戰成本不低。然而,3月初美國貿易代表署(USTR)出台的2017年政策報告書明確地表示「通過貿易政策維護美國的國家主權」,即使美國政府在 WTO 裁決中敗訴,「也不會自動修改國內法和商業慣例」,美國高舉攻擊型單邊主義藐視國際規範,受傷害的可能不僅是國際自由貿易體制,其他不被特朗普所喜愛的國際規範,興許也難逃被忽視的命運。

就這方面來看,摒棄經貿多邊主義(multilateralism)已經成為特朗普政府的施政方向。特朗普不願再承擔維持世界自由貿易,甚至區域安全的公共財,因為過多的國際承諾有害於美國的國家利益,像是在奧巴馬政府時期,就相當重視維持與盟友的關係,而在同時美國民眾對全球化帶來的經濟不平等後果,不滿也滋生得最快,特朗普深知箇中三昧;再者,特朗普以攻擊型單邊主義為貿易政策的核心,違逆自由貿易國際規範的可能性大幅上升,而不會是只以國家安全為由,逼使同盟國家或企業主上談判桌並要求自願讓步的方法。

重回製造業大國的「美」夢

為何特朗普政府仍執意推動班農版的經濟國族主義?

理性來說,為了贏得下一次總統大選,特朗普必須打造自己的「最小獲勝聯盟」,當民調指出,高達74%的受訪民眾認為特朗普執政將使企業界對政府更有影響力的情況下,特朗普政府與美國傳統藍領工人階級結盟,以平衡其本人與內閣的財團、富人意象是可以預期的。既然要拉攏藍領勞工,就必須將經濟問題的解藥寄託在提昇就業這件事上。班農於2016年年底接受The Hollywood Reporter訪問的這段話最能夠體現其經濟國族主義的神髓:

民粹主義...每件事都關係着就業。保守派會瘋掉。我是一個打算搞一兆美元基礎工程的傢伙。在全世界負利率下,這是重建任何事物的大好機會,像是船塢、鐵工廠,通通組建起來。讓我們花點時間檢驗一下這些觀點,看看是否能禁得住考驗。這就像1930年代那樣驚心動魄,要比列根的革命還要偉大—保守派加上民粹派,成就一個經濟國族主義運動。

製造業是特朗普政府「美國優先」論的核心,意圖將國際供應鏈拉回美國國內。這容易嗎?自二戰後,全球只有德國、日本與中國這三個國家成為傳統意義上的世界工廠,他們今天對美國都擁有龐大的商品貿易順差。但在當前生產智能化的趨勢下,更多的是靠機器學習與機械手臂完成工作,製造業本身能夠吸納的就業越來越少,所需的人才也越來越高端。除非,特朗普政府對較低效率的生產方式情有獨鍾。

班農待過美國海軍、高盛銀行、網路媒體布瑞特巴特新聞(Breitbart News)的節目主持人,以及,特朗普競選美國總統的首席執行官。
班農待過美國海軍、高盛銀行、網路媒體布瑞特巴特新聞(Breitbart News)的節目主持人,以及,特朗普競選美國總統的首席執行官。攝:DON EMMERT / AFP

一個邊緣化的美國?

話說回來,將國際供應鏈拉回美國恐怕終將使美國民眾嚐到苦果。一旦美國開始「重拾製造業」,由於單位勞動成本較高,將使得美國民眾必須用更昂貴的價格消費國內生產的商品。班農面對的困境在於,他的半調子凱恩斯主義遭遇人工智能自動化浪潮,因為雇主不用給付工資給機器人,導致失業率增高,甚至連帶國民平均購買力降低,企業大減稅又侵蝕政府稅基,一個財政困窘的政府又要如何能使「美國再次偉大」?

另一方面,經濟國族主義卻也有可能因為歐陸政治的變盤而成為主流。例如法國國家陣線的勒龐(Marine Le Pen)有機會當選法國總統,將給予其他國家的民粹派莫大的鼓舞,她必然會效法特朗普的經濟國族主義,採取「法國第一」的保護主義政策。

亂世出梟雄。特朗普旋風正剛剛颳起,G20財長會議使國際社會與美國兩方面都處於磨合的狀態;一邊在不驚擾美國的前提下看看世界自由貿易體制能夠怎麼繼續走下去,另一邊則是在美國優先論的鮮明旗幟下,試試這個國際自由貿易建制在多大的程度上能夠接受一個準備挑戰過去國際經貿秩序的美國。

特朗普在「國際自由貿易建制的齒輪摻了點砂」,使其轉動降點速,與其將其視為一個搗蛋者,不如說是提供世人重新檢視這套體制究竟出了什麼問題的絕妙機會。

(倪世傑,台灣中山大學政治學研究所博士後研究員)

註一:「301條款」原係美國美國政府於1974年制定貿易法案(Trade Act of 1974)的第301條,內容主要針對對手國家對美國廠商施以歧視以及不公平待遇時,美國政府能夠以這一個國內法為憑藉要求與對手國進行談判,到1988年之後,有鑑於智財權以及政府採購相關商品在國際貿易中獲利的重要性與日遽增,遂於貿易法案中增加訂定「特別301條款」與「超級301條款」。以台灣為例,在1980年代,為解決對台灣的貿易逆差,美國透過301條款對台灣施加極大的壓力,台灣政府因此派出對美採購團,增加美國商品的進口,1989年,台灣政府表示會以保護智財權、降低美國輸台商品關稅以解決美國對台灣的貿易逆差問題。到1990年代後,台灣展開放鬆外資投資限制等自由化措施後,台灣已經不再如過往,需要承受極大的美國貿易報復壓力。

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