特朗普來了 觀點 天下大勢

徐子軒:特朗普的貿易戰,改造全球分工體系

威嚇調漲關稅只是飯前酒,批評他國操縱匯率亦僅是小菜。真正的主菜是改造貿易全球化的內涵。


特朗普於過去訪談強調美國需要的是公平貿易,而非自由貿易。圖為16年11月有示威者反對TPP。
特朗普於過去訪談強調美國需要的是公平貿易,而非自由貿易。圖為16年11月有示威者反對TPP。攝:Alex Wong/Getty Images

自從特朗普(川普)就任美國總統之後,不管是簽署行政命令退出「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」(TPP),檢討北美自由貿易協議(NAFTA),抱怨與中國、日本等國的貿易赤字,威脅對轉移工廠至他國的美國公司課徵邊境稅(substantial border tax)等等,無一不是以「公平」作為辯護。

他在過去的訪談裏特別強調,美國需要的是「公平貿易」,而非「自由貿易」。甚至連他任命的白宮國家貿易委員會主任納瓦羅(Peter Navarro),也在訪談裏對德國開砲,指控其操縱匯率,利用被低估的歐元來剝削他國,逼得德國總理默克爾(梅克爾)以「我們致力於公平貿易」反擊。

這裏所謂的「公平貿易」又是什麼?它會是特朗普政府貿易策略的核心嗎?

自由貿易信仰的挑戰

首先,二十世紀(新)自由主義者所主張的,自由貿易能使所有參與者雨露均霑的理論,已搖搖欲墜。誠然,不少國家都因奉行比較優勢理論獲得發展,有的國家與跨國企業更以競爭優勢,進一步佔據領導地位。但是國家GDP和企業營收的發展,與一般人民收入的成長,逐漸呈現脫鉤趨勢。

在這其中,保護主義者從未放棄抵抗——其中除了有在全球化浪潮中蒙受損失的在地企業之外,還有許多未能於自由化潮流裏獲得好處的普羅大眾。反全球化者的觀點是:經濟自由主義僅對少部份人有益,且加深了收入不平等,而這種不平等又會反過來損害經濟成長的可持續性。

然而,貿易自由的大纛下,高唱保護主義乃是政治不正確之舉,常年以來均未能形成主流聲浪。既有政治階層多顧忌金主和中產階級的反感,多數民眾仍願意相信政府推進自由貿易的美意——直到國民真實收入呈現「利多難漲」的趨勢。

根據國際勞工組織(ILO)2016年的全球薪資報告,從2006到2015的十年間,全球132個經濟體平均薪資成長約為2.2%,若扣除中國只剩1.4%;麥肯錫2016年的收入報告也指出,比較25個先進國家1993到2005年,和2005到2014年兩個區間,家庭年收入不增甚至下滑的比例在前者只有2%,但在後者則有65至70%。

全球化之弊,與傳統補救措施

人們察覺千禧世代的生活品質,已不如上一個世代。對於收入不均的原因眾說紛紜,也不會只有單一解答,其中有個具說服力的觀點即是「全球化之弊」:大量的企業在全球化下進行自由貿易,為求盈利(與生存)將工作外包,既壓低人事費用,亦減弱勞工議價能力。而過分強調削價競爭,固然使消費者享受低廉商品,卻也將成本轉嫁到勞工身上。

從這樣的論述看來,當今的全球化是「有利企業、但不利勞工」的不公平交易,如果自由貿易對任何國家有得有失,那麼,中產階級要的不是政府的施捨,而是改善他們環境的政策。事實上,一國政府在不明顯違背全球化的前提下,確實會採用某些安內攘外的平衡政策。

安內方面包括對於全球化紅利進行再分配,以補償損失者等。比如奧巴馬(歐巴馬)政府為了通過TPP,亦提出貿易調整援助法(Trade Adjustment Assistance, TAA)等法案配套,給予預期面臨失業者金援和職訓等補償。

攘外方面,則包括在對手可忍受的範圍和國際規則內,取得模糊的干預空間,來保護國內就業,如各種非關稅貿易壁壘(Non-tariff barriers, NTB)措施。例如2016年年底中國將大量南韓進口的智慧馬桶座,列為不合格商品,即是所謂的技術性貿易壁壘(Technical barriers to trade, TBT);又如今年初始,美國對中國製客卡車輪胎開徵反傾銷與反補貼稅,即是所謂的條件性貿易保護措施(Contingent trade-protective measures)。

特朗普,意圖改造全球分工體系?

這些舉措其實行之有年,就某種程度而言,都是達成「公平」貿易的手段,多任美國總統任內未曾或缺。只是,現在已不能滿足失業者的再就業(儘管美國幾乎達到平均充分就業率)、也無法符合中產階級增加收入的期盼,特朗普政府似乎要以更激烈的政策捲起千層浪。

威嚇他國調漲關稅,只能算是民粹主義者的飯前酒;批評他國操縱匯率,亦僅能算是經濟民族主義者的小菜。真正的主菜,是特朗普政府有意要改造貿易全球化的內涵。

在上述納瓦羅接受採訪的發言裏,世人多只注意到美德兩國的齟齬,卻忽略更重要的訊息:特朗普政府不只要工廠留在美國,更要「強大的國內生產鏈生產零組件,才可以確保美國人民的工作與工資」——因為「光是外國製零組件送到美國組裝並不利於長遠發展」。這等於同時槓上中國、墨西哥等生產零組件國,德國、日本等成品生產國,以及那些將自身利益與國家利益做最大程度脫鉤的跨國企業。

這其實具有相當難度,就如同已故蘋果執行長賈伯斯曾對奧巴馬說過,「那些工作不會回來了」。特朗普當然能爭取到一些企業配合,卻不可能量大到足以回復美國製造業的榮光;其所帶來的獲益亦非短期可見,不一定能符合他的選民期待。

目前看來,特朗普政府似乎打算以對外廠商課徵重稅、對內廠商提供免稅的套路,來重新定義全球分工體系。許多專家學者都已提醒特朗普:美國施行重稅之不可行。有的以1930年代的斯穆特─霍利關稅法(Smoot-Hawley Tariff Act)為警示,強調高關稅可能間接加劇大蕭條,非常不利於世界整體貿易;有的以經濟數理模型計算,強調如果和中國、墨西哥等發生貿易戰,到2020年美國失業率將達到8.6%。但這些批評是在特朗普的言論,以及全面貿易戰的基礎上做預測,真實世界的樣貌還需等待具體政策出爐。

貿易戰的戰場:關稅與關鍵產業

候任商務部長羅斯(Wilbur Ross)已明確表示不會發生貿易戰,防禦性關稅是美國談判策略的一部分,目的是提振美國的出口。

不過,羅斯的話恐怕只能先聽一半,以「關稅」為觸媒的貿易戰早就開打,尚在攸關各方可管控的範圍內。例如中國早「習慣」美國徵收鋼材類的高額反傾銷與反補貼稅,以及美國對中國在WTO興訟傾銷鋼材官司(奧巴馬任期內就高達15次),只能逐漸減少對美出口。

至於特朗普也已釋放出相似訊號:提名待審的美國貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer),有豐富的國際仲裁與訴訟經驗,更在1980年代列根政府任職期間,成功迫使日本「自願」限制對美國出口汽車和鋼鐵。羅斯是特朗普用以回應選民的重要王牌,會怎麼對待中國,相信北京心裏已經有譜。

另一方面,以「關鍵產業政策」為觸媒的貿易戰,看來山雨欲來。例如曾任奧巴馬政府商務副部長安德鲁斯(Bruce Andrews)在臨別贈言中指出:中國的半導體產業發展,對美國經濟構成嚴重威脅,美國需要一個更公平競爭的環境,確保對手遵守規則。此立場與特朗普政府大同小異。

羅斯業已表達,對於中國企業透過國家挹注、大舉進攻半導體市場的憂心。由於半導體業涉及基礎研究、工業應用等美國競爭優勢的關鍵項目,甚至攸關國家安全,可以想見將是未來雙方交鋒重點,亦是華府設定的新戰場。更重要的是,這或許可以牽制特朗普的重稅狂想,在影響美國與世界經濟較小的狀況下,同樣能達到「懲罰中國」的目的。

全球貿易的歷史鐘擺

把任何國家捧為全球化旗手或自由化領導,都可說是幼稚的宣傳,沒有哪個國家會採取一面倒的自由或保護主義政策。自由主義着眼於消費者權益和全球效益最大化;保護主義則從生產者利益和國家發展策略着手。稍有智慧的掌權者,必定會靈活運用兩種策略,以尋求國家最大優勢——這是國內與世界經濟條件互動的必然,重點只在如何說服兩邊聽眾。

從全球化貿易成型的數百年以來,歷史已經讓我們見識過:貿易壁壘的氾濫,如何促生了世界大戰,以及其大幅拆除,又如何促生了全球經濟一體化。如今,貿易的鐘擺又轉向保護主義。這次問題則在於作為領導者的美國首先發難,向自己的(華盛頓)共識進擊,貿易戰只是一個開端,接下來可能是匯率的貨幣戰,直到華府認為重拾優勢為止。

在這高度一體化的時代,帝國的反擊必然會對世界造成巨大影響,也可視為是權力轉移前的明顯徵兆,各國必須學會接受現實以及管控傷害。特朗普政府若鐵了心,決定以雙邊主義取代多邊主義,各國也將被迫模仿,是否會造成全球化典範的轉移,也值得世人持續觀察。

(徐子軒,LUCIO策略顧問總監,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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