特朗普來了 觀點 APEC峰會

羅鈞禧:奧巴馬扭轉的拉美政策,將被特朗普推翻?

特朗普「美國優先」的口號下,除了個別議題(如移民問題),拉美關係很可能不會是其任內的施政重點。


2016年11月19日,秘魯利馬,美國總統奧巴馬在秘魯一所大學裡演講。
2016年11月19日,秘魯利馬,美國總統奧巴馬在一所大學裡演講。攝:Kevin Lamarque/REUTERS

2008 年 11 月,小布殊(小布希)最後一次以美國總統身份,出席亞太區經濟合作組織(APEC)峰會,亦是最後一次國際會議。峰會雖然在秘魯首都利馬舉行,但拉美議題並沒有得到小布殊的關注;因為當時各國關心的議題,都在席捲全球的金融海嘯。那時,奧巴馬(歐巴馬)剛歷史性地當選美國總統。

時隔八年,秘魯又再成為 APEC 的主辦國,而過去週末(11 月 19至20 日)的峰會也在利馬舉行。但奧巴馬的身份,已變成一個行將卸任的總統。前後兩任總統都在同一地方,以出席同一會議作為其外交謝幕禮;這是巧合,還是歷史開的玩笑?

不過,奧巴馬與小布殊不同,需要在 APEC 峰會談及拉美。過去八年,奧巴馬加速對拉美政策的調整,一改歷屆政府的根本政策方針。奧巴馬不單與中斷外交關係逾半世紀的古巴復交,更廢除了有接近 200 年歷史、堪稱美國對拉美外交基石的「門羅主義」(Monroe Doctrine)。奧巴馬對拉美的政策,是否會在特朗普政府延續,仍然存在變數。正因如此,他更要藉這次峰會盡力鞏固他的拉美政策「遺產」。

特朗普當選,拉美地動山搖

特朗普當選總統,在拉美產生的震撼,絕不低於世界其他地區。在大選前,拉美民眾幾乎一致支持希拉莉(希拉蕊),拉美社交媒體上亦隨處可見 #estoyconella(西班牙文的 #imwithher)的標籤。

這在墨西哥尤其明顯。打從競選開始,墨西哥一直都是特朗普挖苦和攻擊的主要對象。特朗普表示會遣返數以百萬計在美國的無證墨西哥移民;重新談判《北美自由貿易協定》(NAFTA);退出包括墨西哥在內的《跨太平洋夥伴關係協議》(TPP);阻攔美國公司到墨西哥投資;甚至揚言會迫使墨西哥付錢興建邊境圍牆。

特朗普當選後,言行變得相對溫和,當中一些表態甚至與競選時相反。有些人主觀相信,特朗普就任總統後實際推行的拉美政策,會比選舉語言更理性,尤其是他在競選期間,幾乎沒有評論過墨西哥外的任何拉美國家,能使他的拉美政策有更多可塑空間。

不過,儘管特朗普的拉美政策模糊不清,為美國以南的 30 多個國家帶來高度不確定性,但他的政策選擇,也不難從各方面看出端倪。例如,特朗普針對墨西哥移民的主張,其實也適用於其他拉美國家。許多加勒比與中南美洲國家(如多米尼加、洪都拉斯、危地馬拉、薩爾瓦多、古巴、海地、厄瓜多爾和秘魯等)都是美國新移民(包括無證移民)的主要來源國。

同樣地,美國保護主義的抬頭,必然會影響到其與拉美的貿易關係。這次大選中,受 NAFTA 影響較大的州份,如俄亥俄州、賓夕法尼亞州、密歇根州和威斯康辛州,都是特朗普獲勝的關鍵;特朗普難以完全不兌現承諾。美國是眾多拉美國家的主要出口地,其中墨西哥更有超過八成出口是輪出到美國。如今,奧巴馬已宣布不在任內推動 TPP,像秘魯、墨西哥、智利這些已經加入了 TPP 的國家,將要重新檢視與美國的貿易關係。

門羅主義終結,特朗普主義來臨?

長久以來,拉美一直被視為美國的「後花園」。早在 1823 年,美國已經以「門羅主義」嘗試確立其在拉美的權威。門羅主義由時任美國總統門羅(James Monroe)提出,簡言之,就是「美洲是美洲人的美洲」。門羅主義在拉美創建以美國為盟主的體系,起初是為了排斥歐洲列強(特別是西班牙)的殖民主義,以協助拉美洲各國的獨立運動。但隨著美國在 20 世紀成為世界第一強國,門羅主義漸漸發展成美國在拉美的霸權主義。

過去近 200 年,歷屆政府的拉美政策,一直遵循門羅主義。但在奧巴馬任內,這條美國外交「原則」被放棄了。2013 年,美國國務卿克里(John Kerry,凱瑞)在美洲國家組織(Organization of American States,簡稱 OAS)發表演說時明確表示,門羅主義的時代「已經終結」,美國會把拉美看成「平等夥伴」,不再以發表「如何以及何時干預拉美國家事務」的宣言為工作目的。

2015 年,奧巴馬在巴拿馬演講時,更就美國在過去 100 多年來「任意干涉」(meddle with impunity)拉美國家事務道歉。同年 7 月,美國與古巴正式復交,50 多年首次在這個拉美唯一的共黨國家建立大使館;今年初,奧巴馬更訪問了古巴,吸引了世界媒體的目光。

奧巴馬政府對拉美政策的轉變,引來一片質疑,很多國家都不相信美國願意放棄這個「後花園」。它們更加相信,美國正在推行的,是一套「新門羅主義」(neo-Monroe Doctrine)——一套軟硬兼施、軟硬交替的政策,近似希拉莉任國務卿時提倡的「巧實力」(smart power)。

事實上,美國宣布放棄門羅主義,很大程度上也只是因時制宜。美國實力減弱及拉美激進左翼抬頭,都迫使美國採取守勢,收緊現實主義的權力政治。奧巴馬上任時,美國正處於金融危機當中;而在奧巴馬任內,打擊中東恐怖主義和「重返亞洲」戰略,虛耗了美國不少實力,亦使美國在拉美繼續扮演「老大哥」越感吃力。反觀過去十年,以中國為首的亞洲經濟,對大宗商品的龐大需求,及其強大的注資能力,為拉美國家帶來不少資金,加速了拉美與亞洲的經濟聯繫。雖然美國仍然是拉美的最大貿易夥伴,但拉美對美國經濟的依賴度,已大不如前。

另一方面,以委內瑞拉強人查韋斯(查維茲)為代表的左翼「粉紅浪潮」在拉美整體崛起,其反美色彩濃厚的政權,亦給予美國很大的壓力。2011 年,拉美 33 國成立「拉丁美洲暨加勒比國家共同體」(CELAC, Community of Latin American and Caribbean States,中文簡稱「拉共體」 ),將美國這個「霸主」排除在外,更使美國滿不是味兒。

某程度來說,這套「新門羅主義」是成功的。過去一年,因為美國的政策轉向及左翼政府的經濟政策不及預期,「粉紅浪潮」可說由盛轉衰──在「粉紅浪潮」發源地委內瑞拉,反對派 16 年來首次贏得國會多數議席,而多個拉美國家,亦都換上了右翼親美政府,如阿根廷的馬克里(Mauricio Macri)和秘魯的庫琴斯基(Pedro Pablo Kuczynski)。一時間,「粉紅浪潮退潮」、「拉美左翼全面崩潰」之聲不絕於耳。奧巴馬宣布放棄門羅主義,反似是以退為進之舉。

美國淡出,中國填補位置

不過,美國淡出拉美事務後的空位,終究有人願意補上,而那正是中國。早在毛澤東時代,中國已提出「亞非拉」(亞洲、非洲、拉美洲)戰略思想,希望團結亞非拉國家和人民反對霸權主義,所以中國和拉美洲向來有深厚的歷史淵源。而中國經濟崛起,除了使中國成為區內最大的債主,亦使中國與多數(特別是左翼)拉美國家的經濟和政治熱度加深。

2014 年,習近平出訪拉美期間,在巴西首都巴西利亞,舉行首次中國—拉美和加勒比國家領導人會晤,並在會上宣布建立「中國—拉共體論壇」(China-CELAC Forum,或稱「中拉論壇」),其目的恰恰要與以美國為首的 OAS (美洲國家組織)分庭抗禮。2015 年 CELAC 峰會期間,厄瓜多爾外長直言「美國不再是我們的『優先夥伴』(privileged partner),現在中國才是」。

2015 年 1 月,中國在北京召開的首屆中拉論壇,並發表《北京宣言》,6 月又舉辦首屆基礎設施合作論壇。而習近平和李克強自 2012 年底正式上台以來,基本上保持最少「一年一訪」拉美。今次 APEC 峰會,習近平除了出訪秘魯外,也會順道訪問厄瓜多爾和智利。如今美國的 TPP 受阻,中國正打算在 APEC 重整亞太區域合作,加快推動「亞太自由貿易區」(FTAAP),及其主導的《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)。APEC 峰會前數天,主辦國秘魯就成為拉美地區裡,第一個表示開始與中國洽商加入 RCEP 的國家;這將鼓勵拉美其他 TPP 簽約國轉向 RCEP。

中國在美國「後花園」頻頻活動,就如美國在亞洲活動一樣,其敏感性不言而喻。就算北京多次強調中拉關係與美拉關係並不相悖、中拉合作不針對也不排斥第三方,也難免引起了奧巴馬政府的焦慮。但問題是特朗普上台後,會否同樣對中國的拉美影響力感到擔憂?特朗普在競選時絕少評論墨西哥以外的拉美國家,所以他的整體拉美政策仍是一個謎。

特朗普「美國優先」的口號下,除了個別議題(如移民問題),拉美關係很可能不會是其任內的施政重點。而特朗普在競選時揚言會撤出亞洲,甚至北約(NATO)等,暗示 「撤出拉美」同樣可能成為特朗普的政策,為「(新)門羅主義」釘上最後一口棺材釘;而這套不干預主義會否成為「特朗普主義」,有待觀察。

特朗普上台,拉美左翼民粹回歸?

不過,走民粹主義的特朗普,倒有可能使拉美的「粉紅浪潮」及反精英浪潮捲土重來。希拉莉敗選,說明美國民眾已經討厭華盛頓傳統精英的「政治如常」(politics as usual);在美國大選裡,華盛頓有 93% 的票都投了希拉莉,足以證明華盛頓精英與一般市民的思想鴻溝。這與拉美政治裡,普遍受過高等教育的右翼政治精英與其他民眾的分野,如出一轍。

雖然傳統上拉美的民粹主義是左翼的,與特朗普的右翼民粹主義並不完全相符(例如,特朗普並不提倡社會公義,反而是向富人減稅),但兩者的根本都是「民粹」,以「人民」的代表自居,反對所謂「精英」,並將種種社會問題歸咎於「精英腐敗」。新上台的右翼秘魯、阿根廷、巴西等政府,除非能盡快改善經濟,否則他們的支持度很快就會消退。秘魯的庫琴斯基及阿根廷的馬克里,在過去一年的大選裡都只是以 51% 的得票險勝,所以他們的政治支持並不穩固,左翼民粹可能隨時反撲。

拉美左翼民粹可能回歸的另一個原因,是它們往往也是反美反資的,例如委內瑞拉、古巴和厄瓜多爾。墨西哥總統涅托(Enrique Peña Nieto,尼托)在美國大選前與特朗普見面,因其立場不夠強硬,引來國內一片責罵。前車之鑑,拉美領袖對待特朗普都會分外小心,而特朗普的激進立場,會使「反美」的政治立場在拉美國家變得更受歡迎。 其中一個指標,將是明年 2 月舉行的厄瓜多爾總統選舉——在「粉紅浪潮」的退卻後,若厄瓜多爾的左翼執政黨能保住總統寶座,將為拉美的左翼民粹運動注入新的力量。

無論如何,拉美與美國同屬於美洲大陸。特朗普上台的影響,拉美肯定首當其衝。至於奧巴馬究竟能為拉美留上什麼遺產,秘魯 APEC 峰會將會提供一個答案。

(羅鈞禧,香港大學亞洲國際金融法研究院榮譽院士,曾任哈佛大學經濟學系及甘迺迪政府學院講師,研究領域包括國際政治經濟學及拉美政治等)

延伸閱讀:

Grace Livingstone, America's Backyard: The United States and Latin America from the Monroe Doctrine to the War on Terror, (Zed Books, 2009)

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