觀點 「近海無魚」專題

郭庭君:海洋資源管理是難,但無可迴避

我們用什麼方法試圖管理海洋資源?又是哪些困難讓我們步履蹣跚?


編按:2015年10月,歐盟向台灣警告,言明若不改善各種「非法、未報告或不規範」的漁業行為,將禁止台灣水產品銷入歐盟,凸顯出台灣遠洋漁業來到轉型路口。在此同時,中國在雄厚資本、強大內需和國家政策拉動下,加入漁業爭霸戰局,並在太平洋兩岸造成一連串爭端。而在於兩岸遠洋漁業,則是中國與台灣「近海無魚」的窘況。

我們會吃光海洋嗎?」端傳媒整合兩岸採訪團隊,歷經數月籌備,推出這則專題系列報導。同時於觀點頻道安排三篇評論,分別討論:海洋資源管理的難處與必須、新科技改革漁業的可能,以及中國漁業擴張對國際體系的衝擊。

圖為宜蘭南方澳漁港。南方澳地理位置三面環山一面靠海的絕佳地理環境,港內可停泊千餘艘漁船,是台灣三大漁港之一。
圖為宜蘭南方澳漁港。南方澳地理位置三面環山一面靠海的絕佳地理環境,港內可停泊千餘艘漁船,是台灣三大漁港之一。攝:Billy.H.C.Kwok/端傳媒

七月,南海仲裁出爐。當領海主權爭議甚囂塵上,人類虛擬的九段線下的海洋亦不平靜。近年來全球海洋面臨的各項危機:過漁、污染、全球暖化,無一不在我們周圍海域發生。

1968年,哈丁(Garret Hardin)提出有名的「公地悲劇」,解釋為何公共財總是會被消耗殆盡。當一塊地所有人都可以自由取用,即使人人皆之不可過度使用資源的道理,但為了獲得自身的最大利益,仍會竭盡所能的使用資源,最後造成整體利益受損。這個概念常用以解釋為什麼自然資源的管理困難重重。

但是,公地悲劇從不應成為自然資源被快速消耗的藉口──世上被砍伐最劇烈的山林、漁業資源消耗最快速的海洋,多為國有地或領海,代表並非全然開放取用。而這些自然資源的「主權」擁有者,照理來說應有永續管理的動機,而究竟為何我們的環境仍持續敗壞?

我們用什麼方法試圖管理海洋資源?又是哪些困難讓我們步履蹣跚?

海洋資源合理的「利息」,難以估算

「海洋魚類是取之不竭的。」十七世紀鼎鼎有名的英國生物學家赫胥黎(Thomas Huxley)信心十足的言論仍言猶在耳,三百多年後的今天,已有許多研究指出,全球至少三分之一的漁場早已過漁。

赫胥黎當年的推論,奠基在魚類生長快速、產卵量大的事實。在那個時候,他不認為人類捉取魚類的速度,會快過魚類族群生長的速度。當然,漁業學家如Carl Walters不像赫胥黎一樣樂觀,他們早已知道控制捉取量的重要。既然魚類屬於再生資源,整個漁業管理的規劃自然圍繞在取用「利息」──一定時間內新成長的族群量上。

理論上來說,只要提取「利息」,保留「本金」,漁業資源就會生生不息。不過近代也有很多研究顯示,這個概念其實相當簡化──考慮到氣候變遷與魚類族群年齡結構等等因素,我們能提取的「利息」也許應該下修。

預估這份「利息」何以困難?首要困難就是資料來源不易。海裡有多少魚?我們抓了什麼魚?每年抓走多少?每年族群的回復量和品質有符合預期嗎?要回答這些問題,第一步得先確實掌握魚獲資料。

現況之下,台灣的魚獲資料主要是由漁民自主申報,再由各地漁會統整。然而,申報表格洋洋灑灑、項目繁多,若真要細心填寫勢必得花上不少時間心力,讓人望之卻步。再加上,漁民難以體會申報這些資料的實際好處,自然欠缺確實申報的動力。

為了解決自主申報的各種問題,國內外皆依賴觀察員來抽檢、監督魚獲狀況。但是配置觀察員所需人力、經費龐大;加以其角色不免涉及利益衝突,觀察員又需要擔心人身安全等問題,因而使得魚獲監察效率不彰。

除了魚獲資料以外,要管理海洋資源,還需掌握海洋環境狀況、漁業經濟產業鍊動態(如價格如何波動)、捕撈與養殖漁業的競爭合作等等;以上每項都是大課題,需有紮實的資料與科學方法來推估。

但是,涉及「人」的漁業管理,即使有了完美的資料與理論,仍然無法如科學數字如此簡單。

台灣漁民、政府與執法者欠缺互信

如同絕大多數政策成形的過程,漁業政策也是多方人馬角力的結果。以台灣為例,影響漁業政策至少便有:國際協定、政府機關、學術單位、非政府組織(環保團體)、漁會、漁民。在過往,台灣不乏環保團體大聲疾呼、漁民舉牌抗議、政府夾在中間的衝突畫面。但這些這些單位必然對立、拉扯嗎?其實不然,以宏觀的角度來說,這些單位本質上根本應互相合作。

漁業管理的中心主旨為「永續」,而非全面禁絕使用自然資源。若產業健全,這個目標其實也符合漁業從事者的利益,畢竟沒有人會希望自己的吃飯傢伙只能維持一時。事實上在許多國家,漁業組織確實與漁業研究單位、政府單位密切合作,甚至提供金援委託學術機構或顧問公司,推估最適捕撈量,研究漁期與漁業管理模式。就像銀行中有商業經理人協助投資者規劃財務利用,實際從漁業資源獲利的漁民、漁業研究單位和管理者的共同目標,都是為了使海中的「小金庫」能夠源源不絕的滋生利息。

那麼,為什麼在台灣,我們看到的多是單位間的衝突,遠多於合作?

首先,正如前文所言,唯有當從業者的目標為永續經營這份工作,才會有動力去節制短期利益,以換取長期獲利。但是,隨著台灣產業轉型,漁業相形顯得工作環境惡劣、獲利不穩,若有其他的工作機會,很少人會願意持續討海,更別說希望能傳承給下一代了。這樣狀況下,漁民自然是能賺則賺。

其次,從業人員不信任政策,自然喪失配合動力。對許多漁民來說,要他們配合禁漁期、只捕捉特定性別或大小的魚獲等並非難事。但讓他們憤恨不平的,是政策制定往往反映政治角力,而非有實質意義。比方說,要針對某個物種訂定禁漁期,但不同地區的漁船作業方式與地點都稍有不同,生物學上最適合的禁漁期,也許剛好是某個地區作業上最方便的時間,如此便會造成爭議,最後往往仍取決於政治實力。再加上不同縣市常有不同的法規規範,要整合業者更是困難重重。這樣「妥協」出來的政策,自然效果打折。

最後,漁民也不信任執法單位。台灣執法機關人力短缺、業務繁重,加以內部意見不一等等的情況,更造成執法疲軟;這對認真守法的漁民來說,更是感覺挫敗。加上,即使乖乖守法,當其他國家的違法業者仍然猖獗,不斷越界的中國漁船一再被輕放輕縱,漁民自然心有不平。

面對海洋,我們須當仁不讓

永續漁業的路上困難重重,但我們並不是沒有進步。

1990年代,大西洋鱈魚生態資源大崩盤,一時之間沿岸數個仰賴鱈魚漁業為生的漁村走向蕭條,宛如死城。當年大西洋鱈魚已是資料相當齊全的重點管理漁業,仍面臨重挫,可見漁業管理的艱難。從此歐美各國記取教訓,重新檢討並調整漁業政策,二十多年後的今天,逐漸有報告指出:大西洋鱈魚回來了,歐美數個漁場已逐漸回穩。

歐美漁業經歷過資源崩潰和調整管理方式的歷程,許多經驗可供我們借鏡。彙整過去世界各國漁業管理的發展軌跡,或許未來台灣可以朝這三個方向努力:

一、提升民眾對海洋資源永續的理解

長期以來,大多數的人對野生動物的想像,侷限於獅子、老虎、大象等陸域生物,而忘卻海洋中的魚類貝類亦是野生動物。從民眾開始認知到我們是在向大海取食,進而選取對環境友善的魚獲來源、並節制口腹之慾於瀕危的物種,正是從市場機制推動永續漁業的重要關鍵。近年來歐美各國各自發展各種永續海鮮商品的認證機制,台灣中研院也推出「永續海鮮指南」,更有水產業者主動投入辦理責任漁業標章,而下一步推動通路、更多民眾認識並選擇永續海鮮,更是迫切的議題。

二、運用科技協助資料收集

如前所述,海洋資源管理的資料收集繁瑣困難,往往成為有效管理的第一道門檻。但是隨著科技進步,近年來如電子魚獲監測系統、漁船動態系統等等技術的發展,配合大數據分析,有望降低資料收集的難度,並能更精確、快速的監測漁業動態。

三、不斷調整管理模式

除此以外,所有的管理政策都應該因地制宜、與時俱進。整個自然資源管理的過程,就像進行一個超大型實驗,成敗與否總是需要做了才知道。我們的政策足夠彈性嗎?有辦法隨時修正目前的管理方式嗎?能適時的回饋給漁業從業人員和消費者最新資訊?

總歸來說,海洋資源管理是一條漫漫長路,我們可以選擇無止盡的抱怨,也可以一步步對問題抽絲剝繭。身為太平洋上一座小島的島民,將眼光放向溫柔包圍著我們的海洋,擔起照顧它的責任,我們當仁不讓。

(郭庭君,英屬哥倫比亞大學海洋與漁業中心博士候選人,滔滔 Ocean Says 創辦人)

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