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中國戶籍制度之殤:居住證會不會帶來新的不公?


中國國務院於12月12日正式公布了《居住證暫行條例》,並將於2016年1月1日起實施。攝:Kevin Frayer/Getty
中國國務院於12月12日正式公布了《居住證暫行條例》,並將於2016年1月1日起實施。攝:Kevin Frayer/Getty

在中國嚴格的戶籍制度下,頻繁的人口流動催生出了廣受爭議的「暫住制度」——離開戶籍所在地到其他城市務工的人員須申請「暫住證」,否則可能被視為流浪者遣返原籍。這一制度即將退出歷史舞台,取而代之的是已在多個城市試行的居住證制度。

中國國務院於12月12日正式公布的 《居住證暫行條例》(下稱《條例》)成為管理數億流動人口的新法規,此《條例》將於2016年1月1日起施行。

中國的暫住制度始於1980年代,主要作用是讓公安部門能夠對流動人口進行管理,但該制度也被認為存在對外地人的歧視。2003年發生的「孫志剛事件」(詳見「端百科」)將暫住制度推上風口浪尖,同時迫使當局取消了被詬病已久的收容遣送制度。在此之後,中國部分城市開始試點居住證制度,讓流動人口在工作地享有與當地戶籍人口同等的權利。

這部分常住人口為當地經濟社會發展作出了重大貢獻,但在教育、醫療、養老、住房保障等方面仍難以與當地戶籍人口享受同等的基本公共服務,工作和生活面臨諸多問題。這些問題如果長期得不到有效解決,將會引發一系列的社會風險和矛盾。

中國國務院法制辦負責人

本次公布的《條例》將居住證申請門檻定為「公民離開常住戶口所在地,到其他城市居住半年以上,符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一」,持證人須每年對證件進行簽註。居住證持有人可享受當地義務教育、基本公共就業服務、基本公共衞生服務和計劃生育服務、公共文化體育服務、法律援助等服務,過去需要返回戶籍地辦理的證件也可以在居住地直接辦理。

中國人民大學人口與發展研究中心教授杜鵬表示,暫住證是臨時性的,能享受到的服務也比較少,要求也較寬鬆;而居住證則強調了外來人口可以享受的居住地服務,同時也要求申請人有穩定的住所或者職業等,有一定的穩定性。

但有評論認為,居住證雖然強調了基本服務,可是更深層次的服務和便利都沒有觸及。此外,由於中國流動人口中的不同群體在教育、收入等多方面都存在較大差距,因此有人擔心居住證制度的門檻會令其受惠人口主要集中在高學歷、高收入等人群中,相對弱勢的農民工等群體獲得的福利則相對有限,從而帶來新的不公。

北京大學社會學系教授陸傑華建議,居住證制度應遵循「低門檻、廣覆蓋」原則,擴大覆蓋人口範圍。他同時指出,居住證制度涉及公安、教育、工商、醫療等多個政府部門,在相關配套政策缺失的情況下,其推進會遇到一定阻力。

2.53
根據中國國家衞生計生委流動人口司發布報告,中國流動人口在2014年年末達到2.53億人,並將於2020年增長到2.91億。

聲音

首先,要確保居住證賦予流動人口的各項權利落實到位,還有很多配套改革需要啟動。其次,要釐清服務擴容的成本消化機制,才能以居住證為突破口,撬動整個戶籍制度改革。戶籍改革每往前走一步,都涉及利益的再調整、權責的再劃分。

《廣州日報》評論員張漲

條例所要解決的問題,決不僅局限於「公平居住」本身。但從現實出發,盡快把條例規定的六大基本公共服務和七項基本服務便利落實到位,無疑是最當緊的。可以肯定的是,由於各地的財政能力有差距,服務理念有差異,先落實好「六大七項」也不是件輕鬆的事。

《北京青年報》專欄作家邢理建

既然城市「市民」與農村常住在城市的「居民」的基本公共權利日趨一致,那麼,農村人生命與健康在受到損害的時候,其賠償標準是否也應該與城鎮人的賠償趨於一致?同命應同價,這是一個需要社會各方面積極思考並參與研究討論的話題。

廣西思貝律師事務所律師阮子文

孫志剛事件

孫志剛(1976年-2003年3月20日),湖北黃岡人,2001年畢業於武漢科技學院藝術系藝術設計專業,2003年2月24日被廣州市達奇服裝有限公司僱傭。由於剛來廣州,他未辦理暫住證。3月17日晚上他出門上網,也沒有帶身份證。在當晚11點左右,他在路上被查暫住證的警察送往黃村街派出所。可是當朋友攜帶保釋金及孫志剛的身份證到達派出所之後,疑因孫志剛之前頂撞警察,仍被當事民警無理拒絕保釋,孫志剛隨後被轉送往收容站,其收容表格上莫名其妙說其是三無人員。 3月20日,孫志剛被發現在一家收治收容人員的醫院死亡。官方最早堅持他是正常因病死亡,但在《南方都市報》記者陳峰、王雷調查後,發現他是被毒打致死。後官方不得不重新進行調查,最後公布的結果是孫是在醫院中被護工和同房病人毆打致死。2003年5月14日三名法學博士俞江、滕彪、許志永向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書,認為收容遣送辦法中限制公民人身自由的規定,與中國憲法和有關法律相牴觸,應予以改變或撤銷。2003年5月23日,賀衛方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位著名法學家以中國公民的名義,聯合上書全國人大常委會,就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調查程序。同年6月20日,中華人民共和國國務院總理溫家寶簽署國務院令,公布《城市生活無着的流浪乞討人員救助管理辦法》,該辦法的公布標誌着《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止。但是根據媒體的披露,地方政府執法機關針對非本地戶籍人口的濫用暴力情況,仍然時有發生。(資料來自维基百科)

來源:新華網中國政府網法制日報新京報

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