觀點 變動中國

師愈聞:中國軍隊改革打破軍委內部「君相體制」

高層這樣的安排,不單單為了提高軍委各部門的效率,更是要打破軍委形成郭、徐這樣尾大不掉的龐大勢力的制度基礎。


2015年5月9日,莫斯科,中國解放軍出席俄羅斯紀念第二次世界大戰勝利70週年閱兵。攝:Host photo agency / RIA Novosti via Getty
2015年5月9日,莫斯科,中國解放軍出席俄羅斯紀念第二次世界大戰勝利70週年閱兵。攝:Host photo agency / RIA Novosti via Getty

上月末結束的中央軍委改革工作會議,正式對外發布了雄心勃勃的軍隊改革計劃。此次軍事改革的邏輯思路十分清晰,一方面要進一步加強執政黨對軍隊的領導,關鍵是強化執政黨首腦同時作為軍委主席,對武裝力量的絕對領導權、統帥權和指揮權。另一方面,要推動軍事體制和軍隊建設現代化,核心是打破「大陸軍」體制,建立符合現代戰爭要求的新機制。

中國政治體制的特殊性

軍隊日常事務也由中共中央軍委負責,國務院設的國防部實際上只是中共中央軍委的一個對外名義。

無論實行「議會制」還是「總統制」,大多數西方國家最頂級的國家機構無外乎總統府、內閣(政府)、議會(有的分上下兩院)和最高司法機構。而在中國,除行政級別定為「副國級」的最高法院和最高檢察院外,有六個被定為「正國級」的執政黨和國家機構,分別是最高權力中樞中共中央、名義上的國家元首即國家主席、中央政府即國務院、立法機構全國人大、執政黨和其他政黨、團體進行政治協商的特殊機構政協和最高軍事機構中央軍委。

在西方國家,政府首腦通常兼任軍隊最高首腦,但並不設立專門的和中央政府平級的實體軍事機構,重大軍事決策通常由「國家安全會議」或「內閣會議」等涵蓋中央政府主要組成人員的機制來進行,日常軍隊管理則通常交由國防部。而在中國,軍隊體系和政府體系完全分離,中華人民共和國中央軍事委員會實際上是中共的軍委,事實上只對中共中央負責,中央軍委除通常由中共中央總書記兼任的軍委主席外,和政府沒有任何實質上的人事交叉,軍隊日常事務也由中共中央軍委負責,國務院設的國防部實際上只是中共中央軍委的一個對外名義。

在這種體系下,除去立法和司法機構,中國在政治決策層面上存在三個重要權力中樞,即中共中央、國務院和中央軍委,國務院和中央軍委是平行的。在當代,這種制度在西方國家並不多見,但在共產黨國家比較常見。

這種制度事實上和中國古代政治模式頗有淵源,早在秦朝,所謂「三公」丞相、太尉、御史大夫,就分別對應了皇帝在行政、軍事、監察三個領域的副手,丞相領導政府、太尉執掌軍隊的文武並行機制,與今日國務院、中央軍委的文武分工頗為相似。

「君相關係」問題也存在於軍隊之中

時至胡錦濤時代,作為軍委主席的胡對軍隊的控制力已大為削弱,郭伯雄、徐才厚盤踞軍中,給胡錦濤治軍帶來明顯掣肘。

正因為中國現代政治體制和傳統政治體制的相似之處,中共建政以來「君相關係」,或者嚴格意義上講「一把手」和「二把手」的關係,一直是複雜而敏感的問題,中共政治的屢次動盪和風波,大多與此相關。

從大的格局來看,黨(中共中央)政(國務院)之間,構成一組「君相關係」,但具體到中央軍委內部,也存在着一組小的「君相關係」。最初,這種關係表現為毛澤東和國防部長的關係,後來逐漸演變成軍委主席和主持軍委日常工作的副主席之間的關係。

在毛澤東時代,國防部在中共中央軍委和國防委員會(當時設由國家主席兼任主席,名義上統帥全國武裝力量的國防委員會,地位相當於1982年以後的中華人民共和國中央軍事委員會,但和當時的中共中央軍委不是一個機構兩塊牌子)下,在事實上擁有軍隊的指揮權。彭德懷、林彪先後擔任國防部長期間,實際上就是僅次於毛澤東的軍隊「二把手」。可資參考的一個事實是,毛澤東時代的閱兵式,乘車檢閱軍隊的不是軍委主席而是國防部長。

改革開放後,軍隊「二把手」實際上一度是中央軍委常務副主席,楊尚昆曾長期擔任這一職務。從1982年到1989年,他以軍委常務副主席的身份兼任中央軍委秘書長,在實際上成為中央軍委主席鄧小平在軍隊的代表和中央軍委日常工作的負責人,1989年他卸任秘書長後其胞弟、時任軍委委員、總政治部主任的楊白冰兼任軍委秘書長,楊氏兄弟先後擔任軍委秘書長達十年之久,一時有「楊家軍」之說。

為了避免軍隊「二把手」權力過大,上世紀九十年代以後中央軍委不再設「常務副主席」。來自軍方的軍委副主席(最高權力交接前總書記接班人將擔任一段時間軍委排名第一的文官副主席)主持軍隊日常事務,軍方的軍委副主席至少兩人以上,相對分割了過去常務副主席的權力,但作為最高領導人的軍委主席對軍隊的指揮權限並沒有因此明顯強化。時至胡錦濤時代,作為軍委主席的胡對軍隊的控制力已大為削弱,郭伯雄、徐才厚盤踞軍中,給胡錦濤治軍帶來明顯掣肘。

制度上杜絕郭、徐再現

在「多部門制」下,現有的總部機關將被拆分,譬如總政就不再管理軍委紀委、軍委政法委,由是觀之,將來直屬中央軍委的一級部門可望大幅增加,甚至不排除恢復設置中央軍委秘書長一職。

關於中央軍委總部體制改革,新華社發布的通稿寫得頗為簡單。改革現行軍委總部體制,實行軍委多部門制。另外,要重建直屬中央軍委的軍委紀委,軍委政法委,改組軍委審計署。雖然這些表述未提及總部改革的細節,但大體方向是清楚的。

中共中央軍委有總參謀部、總政治部、總後勤部、總裝備部四大總部,其中最要害的是總參和總政,與總後、總裝兩個標準的正大軍區級部門不同,總參、總政的所有副職都是當然的正大軍區級幹部,換言之總參、總政本身即擁有事實上的「副國級」級別(軍隊中的正大軍區級從某種程度上接近地方的正省部級)。總參統領軍事指揮事務,總政主管軍隊政治工作,在軍委內部又形成一武一文的架構,總參和總政權限巨大,尤其是總政同時負責軍隊的紀檢監察、政法等工作,使總政在軍中勢力過大。

總參、總政的權力擴張,是上世紀九十年代軍委權力結構調整的結果。在1997年到2002年間,中央軍委中出現了總參謀長、常務副總參謀長,總政治部主任、總政治部常務副主任同時擔任軍委委員的情況。時任最高領導人江澤民通過總參和總政貫徹自身的治軍意志,然而總參和總政等總部機關也藉此進一步形成自身勢力。此後,郭伯雄成為分管總參謀部的軍委副主席,徐才厚成為分管總政治部的軍委副主席,郭、徐二人在軍隊中一時風頭無兩。

本輪軍事領導體制的改革,要改革軍委「總部」制度,改行「軍委多部門制」,這是一個重大變動。在「多部門制」下,現有的總部機關將被拆分,譬如總政就不再管理軍委紀委、軍委政法委,由是觀之,將來直屬中央軍委的一級部門可望大幅增加,甚至不排除恢復設置中央軍委秘書長一職。在這種新模式下,原來軍委主席不分管任何總部的情況將被打破,軍委紀委、軍委政法委等新設機構將直接對軍委主席負責,軍委主席可以直接通過軍委內部新設的機構全面強化對軍隊的直接領導。

軍委總部制,實際上是軍隊內部變相的宰相制度。實行軍委多部門制,實質上接近明朝廢中書省的舉措。明初設中書省,負責人即丞相,後來中書省被撤銷,吏戶禮兵邢工六部首長直接對皇帝負責,皇帝設內閣贊襄事務,但內閣不再是六部的直接上級。

從人的角度來看,過去的軍委副主席通過分管軍委總部,事實上接近軍隊內部的「宰相」,在軍委總部權力體系調整後,軍委副主席將像內閣大學士輔佐皇帝那樣,在軍委內部回歸軍委主席助手的角色。從部門角度來看,原來的軍委總部因其規模龐大、功能複雜而具有「中書省」的性質,未來其拆分改造後,將變成功能更明確、分工定位更細的內閣「六部」。

高層這樣的安排,不單單為了提高軍委各部門的效率,更是要打破軍委形成郭、徐這樣尾大不掉的龐大勢力的制度基礎。

(師愈聞,智庫研究員,宏觀政策分析師)

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