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曾國平:政府基建成本效益的空中樓閣

根據2009年的計算,高鐵的成本為650億,但經濟效益卻高達870億,是以當時政府大力推銷高鐵「抵起」,誰知幾年過後,工程造價最新升至840億以上,已是近乎「冇錢賺」的生意。


2015年6月23日,工人在港珠澳大橋人工島上工作。攝: Billy H.C. Kwok/ 端傳媒
2015年6月23日,工人在港珠澳大橋人工島上工作。攝: Billy H.C. Kwok/ 端傳媒

胡適說過:「實在是一個很服從的女孩子,她百依百順地由我們替她塗抹起來,裝扮起來。好比一塊大理石到了我們手裏,由我們雕成什麼像」。這樣的女孩子,經濟學也有一個,名叫成本效益分析(cost-benefit analysis)。

以百億計的政府大工程,到底能帶來什麼益處?是否比建造成本要高?政府要爭取市民、立法會支持,就要交出一條成本效益數,證明基建值得做。

要計數,就有可能做數。成本和效益的兩條數,皆陷阱處處。

長遠效益是經濟風水

效益,指是二三十年甚至半世紀以外的趨勢。經濟預測,要考慮的因素太多,對下一季的發展還有些把握,對明年的走勢就有點大膽假設了,何況是幾十年後的光景?這種長遠預測不是不可以做,只是要take with a grain of salt,要知道預測不可靠,只宜參考不宜盡信。政府基建效益講得愈遠的,就愈有「經濟風水」的味道,愈要懷疑。

讓我以第三條跑道作例子。機管局委託顧問計算三跑的成本效益,算出的效益明顯比成本高,財爺更講過「利益肯定超越支出」,是以值得全港市民夾份興建。不過,顧問報告中的效益計算,用的是2009年作的預測,預測直到2030年港、中以至世界各地的經濟發展,從而推算香港機場未來的客運和貨運量。2009年當時正值金融危機,市場普遍對短期悲觀,但對長期尤其是內地經濟發展仍然樂觀:預測從2008年到2030年,香港的平均實質經濟增長為3.2%,全球經濟為4.0%,而內地則有7%。

自從內地公布第三季6.9%的經濟增長,官方的說法是若要城鄉居民收入「翻一番」,由2015年到2020年的經濟增長就要有平均6.5%。內地增長放緩明顯已成趨勢,保八保七已成歷史,只求在2020前保持6.5%的增長,而往後直到2030年的增長可能更低。香港經濟發展極受內地影響,內地增長減慢香港不能獨善其身。三跑效益的假設明顯過分樂觀,極可能高估了客運和貨運量。一個六年前看來合理的預測,今天已明顯「走樣」,可見預測之難,也可見幾十年的預測做得準確是難於登天。奇怪的,是機管局一直沒有更新其效益估算,仍然以2009年的預測作基礎。

2015年6月25日,興建中的港珠澳大橋。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒
2015年6月25日,興建中的港珠澳大橋。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒

價廉物美是自欺欺人

政府工程投標制度,承建商標榜平靚正,描述最理想的發展情況,中標的機會自然較高。當然,工程開始後問題就會紛紛出現:建築成本上升得比預期快、工程比預期的困難等等,都令建造成本上升和工程延誤。更麻煩的,是一個工序出了問題,會有多個工序受影響,一子錯滿盤皆落索。

政府大型基建工程一般較複雜,不是起樓建屋手板眼見(容易完成)的工夫,往往是向難度挑戰的新嘗試,意想不到的因素太多,增加了超支和延誤的機會。更難搞的,是招標制度鼓勵承建商低估成本,太貼近現實預期成本太高難有生意做。政府也樂見成本低估,以便向公眾推銷。

工程開始,走不了回頭路,昂貴的工程才慢慢現真身。

港珠澳大橋原本預期2016年啟用,但路政署最近表示,由於物料供應不穩定、勞工短缺、航空限高及環保限制、填海沉降表現比預期慢等問題,大橋的香港口岸和接線工程未能趕及在明年年底完工。大家或許記得,港珠澳大橋於2011年動工時,預期成本只有304億港元。去年重新計算,成本已上升至359億。如今人工島移位,大量的工序將延誤,人手機器閒置的成本可觀,建造成本大有可能一升再升。

高鐵的故事更是深入民心。根據2009年的計算,高鐵的成本為650億,但經濟效益卻高達870億,是以當時政府大力推銷高鐵「抵起」,更有不少專家學者強烈支持。誰知幾年過後,高鐵工程造價最新升至840億以上。不計870億效益中的水分,高鐵已是近乎「冇錢賺」的生意,納稅人只有捱義氣期望工程快快完成。

兩個可行的解決方法

據牛津商學院學者Bent Flyvbjerg的研究,綜觀全世界58個大型鐵路基建工程,平均超支45%,而估算未來的乘客量,則平均高估50%。低估成本高估效益的「分析」,不是香港政府的專利,而是普遍的政府浪費現象。問題可有解決方法?

以香港的情況來說,最值得檢討的是政府工程的折現率(discount rate)。今天的利益,不能跟十年後的利益直接比較,要先將未來的收支折現。同理,基建工程的成本和效益,要折現成今天的價值比較,才能決定是否值得做。基建工程的一個特點,是成本大部分在前,效益大部分在後,工程完成後才能帶來持續的好處。若果折現率訂得過低,便會誇大工程的效益。香港的基建工程一般以每年4%折現,遠低於不少先進國家政府的慣常做法(美國7%、加拿大10%)。對於效益遠在天邊的基建,或建造過程複雜風險極高的工程,如此低的折現率是在隱惡揚善。防範政府工程大白象,因應情況提高折現率是簡單的一步。

另一個不難實行的做法,是改變政府工程的投標制度。經濟學者Gregory Lewis和Patrick Bajari建議,競投工程合約的承辦商除了「鬥平」,還要訂下完成期限「鬥快」 。若競爭準則只是「鬥平」,是忽略了延誤為社會帶來的損失(如交通不便、阻礙附近居民)。有效率的投標方法,應以工程延誤帶來的經濟損失去決定「鬥平」和「鬥快」的比重。此外,承建商未能如期完工,要有懲罰,在限期前完工,則有獎勵。工程延誤帶來的經濟損失愈大,便要賞得愈多罰得愈重。

不過,無論是超支延誤,抑或是經濟效益落空,除了輿論譴責政府浪費,在香港的政治現實下根本沒有什麼後果:負責的官員不用下台,政府有錢多花一百幾十億也不會帶來什麼財政壓力。現實如此,就算問題不難解決,也要無奈問一句: who cares?

(曾國平,香港城市大學經濟及金融系客座副教授/美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授)

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